II SA/Sz 1256/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata M. P. kwotę złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne udzielone skarżącemu na zasadzie prawa pomocy. Pismem z dnia [...] r. J. K. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o zmianę decyzji dotyczącej przyznanych usług opiekuńczych w zakresie ilości godzin usług z [...] godzin na [...] godziny dwa razy w tygodniu. W uzasadnieniu wniosku podał, że przyznane mu [...] godziny po dwa razy w tygodniu to faktycznie niewiele ponad dwie godziny, gdyż z tego godzinę wlicza się na dojazdy. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Zastępca Dyrektora MOPS, z upoważnienia Prezydenta Miasta działając na podstawie art. 104, art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 pkt 5,6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 9, art. 50 ust. 2, 3, 5, art. 106 ust. 1, 4, art. 107, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), przyznał J. K. pomoc społeczną w postaci usług opiekuńczych w wymiarze dodatkowej 1 godziny dziennie, dwa razy w tygodniu o wartości 1 godz. [...] 1 zł, w okresie [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu [...] r. przeprowadził wywiad środowiskowy i ustalił, że J. K.nadal prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, mieszka w dwupokojowym mieszkaniu z łazienką dostosowaną do potrzeb osoby niepełnosprawnej oraz kuchnią. Stan zdrowia wskazuje, że wnioskodawca wymaga opieki i pomocy innych osób w czynnościach wynikających z zakresu proponowanych usług opiekuńczych oraz zgodnie z zaświadczeniem lekarskim. Organ ustalił, że dochód J. K. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł [...] zł i przekroczył 160 % kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust.1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z czym usługi są świadczone odpłatnie. Organ wskazał, że z uwagi na nieprawomocną decyzję z dnia [...] r. Nr [...] i zawieszenie postępowania odwoławczego postanowieniem Samorządowego Kolegium z dnia [...] r., nie ma możliwości zmiany decyzji w zakresie ilości godzin świadczonych usług opiekuńczych. J. K. działając przez ustanowionego pełnomocnika wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu podniósł, że wydana decyzja jest niezgodna z jego wnioskiem, gdyż wnosił on o zmianę decyzji już istniejącej. Wniosek dotyczył przyznania kolejnej czwartej godziny m.in. z powodu odpłatności gdyż czwarta godzina usług wykonywanych tego samego dnia jest płatna już tylko 50%. Wydając nową decyzję organ rozpatrzył podanie niezgodnie z wnioskiem strony i zmusił do odpłatności za przyznaną godzinę w wysokości 100%, czym świadomie naraził osobę niepełnosprawną na ponoszenie dodatkowych kosztów. Odwołujący zarzucił organowi, iż nie pouczył go o negatywnych skutkach jego wniosku o zawieszenie postępowania, nie dając mu możliwości zmiany wniosku, wycofania odwołania lub odwieszenia postępowania odwoławczego bądź też innego działania. Wskazał, że organ naruszył prawo gdyż nie udostępnił mu akt sprawy przed wydaniem decyzji, mimo że pełnomocnik strony kilkakrotnie przed wydaniem decyzji kontaktował się z pracownikami organu w celu ustalenia zawartości akt oraz ustalenia okoliczności faktycznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 50 ust. 1, 6 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja którą organ zwiększył wymiar świadczonych usług opiekuńczych jest co do zasady zgodna z wnioskiem strony, który opiewał na zwiększenie usług opiekuńczych z [...] godzin dwa razy w tygodniu do [...] godzin dwa razy w tygodniu. Kolegium zgodziło się z twierdzeniem organu I instancji, że zawieszenie na wniosek strony postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji z dnia [...] r. powoduje, że brak jest możliwości zmiany tej decyzji. Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących braku pouczenia jej przez organ I instancji o negatywnych skutkach zawieszenia Kolegium wskazało, że strona złożyła wniosek o zawieszenie postępowania w dniu [...] r. Na etapie postępowania odwoławczego organ I instancji nie ma obowiązku pouczania strony o dokonywanych przez nią czynnościach procesowych przed organem odwoławczym. Wniosek o zawieszenie postępowania strona uzasadniła koniecznością uzupełnienia i wniesienia uwag do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Kolegium podało, że nie dopatrzyło się naruszenia art. 9 K.p.a. Postanowienie o zawieszeniu postępowania zawiera niezbędne pouczenia o prawach i obowiązkach strony w związku z wydanym orzeczeniem. Organ I instancji nie jest organem powołanym do świadczenia pomocy prawnej. Kolegium podważyło także twierdzenia strony, iż organ I instancji nie umożliwił jej wypowiedzenia się w sprawie oraz nie udostępnił akt sprawy. Z treści wywiadu środowiskowego z dnia [...] r. jednoznacznie wynika, że strona rezygnuje z uprawnienia przysługującego jej na mocy art. 10 K.p.a. Odnosząc się do kwestii odpłatności za przyznaną pomoc w postaci usług opiekuńczych Kolegium zauważyło, że określenie odpłatności w zaskarżonej decyzji nastąpiło zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami ustawy o pomocy społecznej oraz uchwałą Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 23 października 2008 r. Nr XXVIII/313/2008 w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat i trybu ich pobierania. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze powtórzył takie same zarzuty jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. W piśmie z dnia [...] r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik strony skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów postępowania w sprawie przyznania J. K. świadczeń opiekuńczych decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] r. oraz dokumentów pochodzących z postępowania odwoławczego od tej decyzji oraz dokumentów na podstawie których organ wydał decyzję w dniu [...]r. Nr [...] oraz wcześniejszych decyzji ([...] ), celem ustalenia czy organy dopełniły ciążącego na nim obowiązku informacyjnego względem J. K. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając tym decyzjom naruszenie: -art. 50 ustawy o pomocy społecznej, poprzez nieuwzględnienie całokształtu okoliczności towarzyszących niniejszej sprawie przy podejmowaniu uznaniowej decyzji administracyjnej, -art. 8, art. 9, art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieinformowanie bądź niewłaściwe informowanie J. K. o przysługujących mu w toku postępowania uprawnieniach oraz skutkach prawnych działań przez niego podejmowanych, co w efekcie uniemożliwiło realizację owych uprawnień. Na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. Sąd dopuścił dowód z akt II SA/Sz 1276/11 i dołączonych do niej akt administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonana pod tym kątem kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, doprowadziła Sąd do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrolując zaskarżone decyzje, aby uzyskać pełny obraz postępowania administracyjnego należało poczynić wgląd w akta sprawy sądowoadministracyjnej wszczętej ze skargi J. K. o sygn. II SA/Sz 1276/11. Z dopuszczonego przez Sąd dowodu z dokumentów ze wskazanych akt sądowych wynika, że decyzją z dnia [...] Kierownik Rejonu Pracy Socjalnej nr [...] MOPS z upoważnienia Prezydenta Miasta przyznał J. K. pomoc społeczną w postaci usług opiekuńczych w wymiarze [...] godzin dziennie dwa razy w tygodniu, w dni robocze o wartości 1 godz. [...] zł, w okresie od dnia [...]r. W sprawie tej, postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku J. K. o wstrzymanie rozpatrzenia jego odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...], działając na podstawie art. 98 § 1, 2, art. 101 § 1, 2, 3 w zw. z art. 123 § 1, 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiesiło postępowanie na wniosek strony. W tak zaistniałym stanie faktycznym J. K. pismem z dnia [...]r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej "o zmianę decyzji dotyczącej przyznanych usług opiekuńczych w zakresie ilości godzin usług z [...] godzin na [...] godziny dwa razy w tygodniu". W uzasadnieniu wniosku podał, że przyznane mu [...] godziny po dwa razy w tygodniu to faktycznie niewiele ponad dwie godziny, gdyż z tego godzinę wlicza się na dojazdy. Zacytowana treść żądania strony jest wyraźna i jednoznaczna, mimo to organy orzekające w sprawie, wydając zaskarżone decyzje w dniu [...]. oraz w dniu [...] r. rozpoznały wniosek nadając mu inną treść oraz nie wyjaśniając stronie ewentualnych przeszkód procesowych co do rozpatrzenia wniosku zgodnie z jej wolą, w rezultacie doprowadziły do zmiany żądania strony wbrew jego woli. Należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 63 § 2 K.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z powyższego wynika, że organ może rozstrzygać sprawę wszczętą wnioskiem strony tylko w granicach żądania zawartego we wniosku, gdyż żądanie to wyznacza przedmiot postępowania. O tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo decyduje strona, w razie wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa ( por. wyrok NSA z 11 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 140/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W sytuacji zaś, gdy treść pisma strony nie budzi wątpliwości, to organ ma obowiązek respektować tak wyrażoną wolę strony przy dochowaniu ciążących na nim obowiązków dotyczących gwarancji procesowych strony tj. między innymi udzielenia stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 K.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że podmiotem uprawnionym do otrzymania informacji jest tu strona a podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia, z mocy prawa, organ. Bierność organu w tym zakresie stanowi naruszenie prawa. Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ zobowiązany jest zatem do udzielania całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej, a zatem o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla pozytywnego załatwienia sprawy (vide. Barbara Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. C.H. BECK, Warszawa 2009 r. str. 65). Powoływanie się przez organ, iż strona w wywiadzie środowiskowym z dnia [...] r. dobrowolnie zrezygnowała z uprawnienia przysługującego jej na mocy art. 10 K.p.a. tj. prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania świadczy o tym, że postępowanie administracyjne toczyło się z naruszeniem zasady ogólnej informowania stron wyrażonej w tym przepisie. W myśl art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, Kolegium nie poinformowało skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Należy wyjaśnić, że artykuł 10 § 1 K.p.a. kształtuje prawa strony, czego istotnym następstwem jest to, iż strona swymi prawami rozporządza. Przepis ten, równocześnie określa obowiązki organu (w zakresie zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania) a tymi obowiązkami strona nie może już rozporządzać, czego organy zdaje się nie dostrzegły. Zgodnie z § 2 art. 10 K.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Żadna z tych sytuacji, uzasadniających odstąpienie od zasady wyrażonej w § 1 cyt. przepisu, w prowadzonym postępowaniu nie zaistniała. W rozpoznawanej sprawie, J. K. wniósł o zmianę decyzji z dnia[...] , w sytuacji gdy postępowanie odwoławcze strony od tej decyzji organ zawiesił postanowieniem z dnia [...]r. Nie poinformowanie wnioskodawcy, przed wydaniem decyzji, o całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wszczętej z wniosku o przyznanie jej usług opiekuńczych oraz swobodna interpretacja wniosku z dnia [...] r., spowodowała nie tylko niezadowolenie strony ze względu na dotkliwe dla niej skutki finansowe takiego rozstrzygnięcia, ale również zbędne zagmatwanie sprawy i spiętrzenie decyzji, dotyczących w istocie jednego wniosku strony i jednego konkretnego świadczenia tj. przyznania usług opiekuńczych w określonym wymiarze godzin. Reasumując należy stwierdzić, że dostrzeżone w tej sprawie, wady postępowania administracyjnego obejmujące swym zakresem uprawnienia procesowe strony jak i skorelowane z nimi obowiązki organu, stanowią o naruszeniu art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę, organ podda właściwej ocenie wniosek J. K. z dnia [...]r. oraz umożliwi stronie czynny udział w tym postępowaniu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270) dalej P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach należnych pełnomocnikowi orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).