II SA/Sz 1257/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Przedszkola A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S. nałożył na Przedszkole [...], wykonanie do 30 września 2017 r., następujących obowiązków: 1) wyposażenia głównej klatki schodowej w urządzenia zapobiegające jej zadymieniu lub służące do usuwania dymu oraz zamknięcia jej drzwiami o klasie odporności ogniowej co najmniej EI 30; 2) wyposażenia bocznej klatki schodowej w urządzenia zapobiegające jej zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Pismem z dnia 5 lipca 2017 r. strona zwróciła się do ww. organu z wnioskiem o zmianę terminu wykonania obowiązków określonych w pkt 1 i 2 decyzji z dnia [...] r. Podnosząc możliwości wykonawcze oraz finansowe wskazała, że realizacja zadania jest możliwa w terminie do dnia 30 września 2020 r. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej: "k.p.a.", art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1204), organ I instancji odmówił zmiany ww. decyzji własnej z dnia [...] r. Organ stwierdził, że nie znalazł wystarczających przesłanek do zmiany ww. decyzji i przychylenia się do wniosku strony. Wskazał, że nałożone decyzją obowiązki są ważnym elementem zapewniającym właściwy poziom bezpieczeństwa pożarowego obiektu. Obowiązki w decyzji odnoszą się do nieprawidłowości dotyczących warunków ewakuacji, które stanowią, zgodnie ze wskazanymi przez organ przepisami, podstawę do uznania budynku Przedszkola za zagrażający życiu ludzi. Organ wziął również pod uwagę, że zaproponowany przez stronę termin jest zbyt odległy, a przedstawione we wniosku uzasadnienie nie może być argumentem na utrzymywanie i przedłużanie złego stanu bezpieczeństwa pożarowego budynku. Uznając, że w sprawie zachodzi prawna możliwość zastosowania trybu z art. 155 k.p.a., organ stwierdził jednak brak przesłanek uzasadniających zmianę lub uchylenie przedmiotowej decyzji. Interesu strony, nawet słusznego, nie można przedkładać nad interes społeczny w zakresie stanu bezpieczeństwa pożarowego budynku. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Przedszkole Nr [...] w S., zwracając się o prolongatę terminu wykonania obowiązków z pkt 1 i 2 decyzji z dnia [...] r., do 30 września 2018 r. Strona wskazała, że w roku [...] sporządzona zostanie ekspertyza i przygotowana dokumentacja projektowa wykonania ww. decyzji oraz zostaną zabezpieczone środki finansowe w budżecie placówki na realizację wskazanych obowiązków. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 155 k.p.a., [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w S. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. Za prawidłowe organ odwoławczy uznał postępowanie organu I instancji w sprawie odmowy zmiany decyzji z dnia [...] r. Podzielił też stanowisko organu I instancji, iż 30 września 2020 r., a nawet 30 września 2018 r., jest terminem zbyt odległym na wykonanie obowiązków wskazanych w pkt 1 i 2 ww. decyzji. Podkreślił, że brak wyposażenia klatek schodowych w budynku przedszkola w urządzenia zapobiegające zadymieniu stanowi podstawę do uznania tego obiektu za zagrażającego życiu ludzi (§ 16 ust. 2 pkt 2 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów – Dz. U. Nr 109, poz. 719). Budynek przedszkola należy do kategorii zagrożenia ludzi – ZL II, w którym należy stosować klatki schodowe obudowane i zamykane drzwiami oraz wyposażone w urządzenia służące do usuwania lub zapobiegające zadymieniu (§ 245 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Z protokołu czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia [...] r. wynikało, że długość dojścia ewakuacyjnego zmierzona od sali "żaczki" do wyjścia na zewnątrz budynku wynosi [...] m (z sali tej prowadzi jedno wyjście ewakuacyjne), przy dopuszczalnej długości, dla kategorii tego budynku, wynoszącej 10 m (§ 256 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Jak podniósł organ odwoławczy, wykonanie obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] r. pozwoli na znaczne skrócenie długości dojścia ewakuacyjnego oraz ograniczy możliwość rozprzestrzeniania się toksycznych produktów spalania na wyższe kondygnacje budynku. Wykonanie przedmiotowych obowiązków jest kluczowe dla bezpieczeństwa osób przebywających w budynku przedszkola i zapewnia odpowiednie warunki ewakuacji na drogach komunikacji ogólnej do czasu opuszczenia obiektu. Organ stwierdził, że wpływ na brak podstaw do zmiany terminów wykonania przedmiotowych obowiązków miała waga nieprawidłowości. Strona w okresie przewidzianym na wykonanie obowiązków, który w opinii organów był wystarczający, nie poczyniła znaczących kroków na ich realizację. Brak środków finansowych nie może być przyczyną utrzymania w obiekcie złego stanu bezpieczeństwa pożarowego. Przedszkole [...], reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wystąpiło ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o uchylenie opisanej wyżej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 5 ust. 7 pkt 1, 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.), - art. 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, - przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, strona podniosła zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa procesowego, tj.: - art. 7, art. 10 § 1, art. 28 k.p.a., - art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., - art. 155 k.p.a. Skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z decyzją z dnia [...] r., podjęła działania mające na celu jej wykonanie, tj. zaplanowano środki na wykonanie dokumentacji projektowej na rok 2017 i 2018. Natomiast dokumentacja budowlana zostanie wykonana prawdopodobnie w roku 2018-2019. Wyjaśniła, że jest jednostką niewielką, nie prowadzi działalności zarobkowej, a środki, które uda się pozyskać np. z wynajmu pomieszczeń, są zbyt małe, aby wystarczyły na tak kosztowne prace. Zgodnie z decyzją organu prowadzącego – Gminy Miasto S., remonty wszystkich placówek oświatowych planowane są z uwzględnieniem priorytetów wynikających ze stanu technicznego budynków placówek oświatowych. Wcześniej zaplanowany był i wykonany remont kuchni w przedszkolu oraz obecnie prowadzony będzie remont dachu. Według strony skarżącej, uchybienie terminowi wykonania obowiązków nie było przez nią zawinione. Zarzut naruszenie art. 5 ust. 7 i art. 10 ustawy Prawo oświatowe, strona argumentuje stwierdzeniem, że obowiązek zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i wychowania nie spoczywa jedynie na dyrektorze jednostki oświatowej, ale również na organie prowadzącym. W związku z tym organy wadliwie przeprowadziły postępowanie, które winno toczyć się z udziałem organu prowadzącego szkołę. Według strony skarżącej, nie sposób uznać za prawidłowe, że w postępowaniu o nałożeniu przedmiotowego obowiązku stroną nie jest organ, na którym ten obowiązek spoczywa. Analogiczne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 637/05, oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1074/12. W związku z zarzutem naruszenia art. 155 k.p.a., strona podniosła, że można zgodzić się z twierdzeniami o wyższości interesu społecznego nad słusznym interesem strony w kontekście niezbędnych obowiązków do wykonania, jednakże organy wydające decyzję nie przeprowadziły w tym zakresie niezbędnego postępowania dowodowego, które miałoby na celu określenie zakresu interesu strony wobec poczynionych już czynności zmierzających do wykonania obowiązków wynikających z decyzji. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Kontrola sprawy dokonana przez Sąd pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie potwierdziła zasadności wniesionej skargi. Przedmiotem skargi jest decyzja organu wydana w trybie art. 155 k.p.a. w sprawie z wniosku o zmianę decyzji nakazującej stronie skarżącej wykonanie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Wskazany przepis ma zastosowanie do decyzji konstytutywnych, tj. tworzących nowe prawa i obowiązki. Również decyzja nakładająca obowiązek może zostać uznana za decyzję, z której strona nabywa prawo. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach, np. zmianę terminu wykonania obowiązku. Stąd, Sąd podziela stanowisko organu, że na gruncie niniejszej sprawy zachodziła prawna możliwość zastosowania ww. trybu nadzwyczajnego. Przesłanki, jakimi organ winien kierować się w sprawie z wniosku o zmianę bądź uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a., powinny odnosić się do względów celowości istotnych dla strony i przez nią przedstawionych, którym nie sprzeciwia się słuszny interes społeczny. Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie tego przepisu nie wiąże się z oceną tej decyzji jako nieprawidłowej (teza pierwsza wyroku NSA z 18 czerwca 1999 r., III SA 7391/98, LEX nr 46236). Mając powyższe na uwadze za chybione należało uznać te zarzuty skargi, które podważają trafność określenia adresata decyzji z dnia [...] r. Sąd nie może w ramach oceny prawidłowości zastosowania przepisu art. 155 k.p.a. kontrolować ostatecznej decyzji wydanej w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Decyzja ta stałą się bowiem wiążąca dla organów, jak i stron postępowania, zaś zmiana decyzji na mocy art. 155 k.p.a. nie służy do weryfikacji legalności ostatecznej już decyzji administracyjnej. Ponadto, niezrozumiałe jest stanowisko strony skarżącej, która z jednej strony w skardze kwestionuje kto powinien być adresatem obowiązku, z drugiej zaś sama inicjuje, poprzez złożenie wniosku z dnia 3 lipca 2017 r., postępowanie o zmianę decyzji w zakresie terminu wykonania obowiązku. W toku postępowania administracyjnego strona nie podnosiła kwestii wadliwego oznaczenia stron tego postępowania i adresata decyzji nakładającej nań określone obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Podsumowując, zarzuty dotyczące braku udziału organu prowadzącego Przedszkole w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] r. nie mogły zostać uwzględnione. Odnosząc się do meritum sprawy Sąd wskazuje, że twierdzenia strony skarżącej o podjęciu działań w celu wykonania obowiązku nie zostały poparte jakimikolwiek dowodami. Obowiązki wynikające z decyzji z [...] r. powinny być wykonane w terminie do dnia 30 września 2017 r. Z akt sprawy nie wynika, aby strona przez okres 18 miesięcy podjęła konkretne działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości we wskazanym przez organ zakresie. Jak trafnie zauważono to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przedmiotem sprawy jest wykonanie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Nie można zarzucić organom naruszenia prawa poprzez przyjęcie, że wskazany przez stronę skarżącą nowy termin wykonania obowiązku jest zbyt odległy, a uzasadnienie wniosku nie zawiera przekonującej argumentacji. Wykonanie obowiązku nałożonego na stronę jest istotne dla bezpieczeństwa osób przebywających w budynku przedszkola. Klatka główna i boczna tego budynku nadal nie są wyposażone w urządzenia zapobiegające ich zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Ponadto, niezbędne jest zamknięcie klatki głównej drzwiami o odpowiedniej klasie odporności. Organ słusznie podkreśla wagę dostrzeżonych nieprawidłowości. W aktualnym stanie, budynek w świetle obowiązujących przepisów przeciwpożarowych, uznaje się za zagrażający życiu ludzi. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ nie miał obowiązku przeprowadzenia dowodów, które miałyby na celu określenie takiego zakresu interesu strony, który wskazywałby jego słuszność, w kontekście wynikającym z przesłanek z art. 155 k.p.a. To w interesie strony było przedstawienie przekonujących przyczyn przemawiających za uwzględnieniem jej żądania, czego skutecznie strona nie uczyniła. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zarzuty skargi o naruszeniu powołanych w niej przepisów postępowania administracyjnego jak i prawa materialnego nie znajdują potwierdzenia w realiach niniejszej sprawy. Przy tym nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Sąd nie dostrzegł innych naruszeń prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1269 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.