II SA/Sz 1258/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Asesor WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2006 r. sprawy ze skargi Spółki Z. w [...] na zarządzenie Nr Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] z dnia 04 lipca 2005 r. w przedmiocie zmiany przepisów portowych oddala skargę Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] zarządzeniem Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie zmiany przepisów portowych (Dz.Urz.Woj. [...] Nr 56, poz. 1276 ze zm.), zmienił swoje zarządzenie Nr [...] z dnia [...] r. -Przepisy portowe (Dz.Urz. Woj. [...] Nr 67, poz. 1429 ze zmianami). Spółka Z. z siedzibą w [...] wniosła skargę na zarządzenie z dnia [...] r. w części obejmującej § 1 pkt 9 tego aktu w zakresie, w jakim przepis ten dokonuje zmiany § 97 ust. 1 i 2 zarządzenia Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia 17 września 2002 r., domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w części objętej skargą. Skarżąca zarzucała, iż zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 94 Konstytucji RP, art. 47 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502 ze zmianami) oraz art. 37 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz.U. Nr 109, poz. 1156 ze zm.). Nadto skarżąca podniosła, że interes prawny Spółki we wniesieniu skargi uzasadnia fakt, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie usług holowniczych, a zaskarżona część aktu prawnego w istotny sposób utrudnia prowadzenie tej działalności podwyższając w sposób zasadniczy koszty prowadzenia tej działalności. W uzasadnieniu skargi spółka Z. podała, że zarządzenie Nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...] r., w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 sierpnia 2005 r., stanowiło w § 96, że uciąg na haku holownika powinien odpowiadać wielkości holowanego statku, istniejącym okolicznościom i warunkom holowania. W § 97 uregulowano natomiast liczbę holowników, z których statki winny korzystać, stosowną do wielkości statku. W ustępie 4 tego przepisu przewidziano uprawnienie dla kapitana portu do zmniejszenia liczby holowników w przypadku posiadania przez nie napędu azymutalnego lub cykloidalnego i odpowiedniego uciągu w stosunku do wielkości statku. Zmiana zarządzenia w części objętej skargą wprowadziła dodatkowy wymóg dla asysty holowniczej, obok minimalnej ilości użytych holowników, także minimalnej siły uciągu. Ponadto przewidziano dodatkowy obowiązek, iż dla statków o długości powyżej 160 cm co najmniej jeden z holowników musi posiadać napęd azymutalny lub cykloidalny. Spółka Z. zakwestionowała również przebieg procesu legislacyjnego poprzedzającego zmianę przepisów portowych. Skarżąca zarzuciła, że wprowadzone zmiany przepisów portowych, których uzasadnieniem było uproszczenie i złagodzenie przepisów w zakresie obowiązkowej asysty holowniczej w portach [...], odbiegały treścią od propozycji zmian przekazanych Spółce przez Dyrektora Urzędu Morskiego. Organ administracji morskiej odmówił zmiany zarządzenia w zakresie objętym skargą pomimo złożenia przez skarżącą umotywowanego wniosku w tym zakresie, popartego ekspertyzami kpt. H. H. - specjalisty w zakresie holowania oraz Akademii Morskiej w [...], a swojego stanowiska w sprawie nie poparł żadnymi merytorycznymi wywodami czy obliczeniami. W przekonaniu skarżącej, Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] dokonując zmian w akcie prawa miejscowego wykroczył poza zakres upoważnienia do stanowienia tych przepisów, określonego w art. 94 Konstytucji RP oraz art. 37 ustawy o bezpieczeństwie morskim, gdyż wprowadzone zmiany nie znajdują uzasadnienia w wymogach bezpieczeństwa morskiego. Skarżąca w uzasadnieniu bezprawności wprowadzonych zmian odwołuje się również do aktów regulujących przepisy portowe wprowadzone w portach objętych administracją Urzędów Morskich w [...]. Żaden z tych przepisów w przekonaniu skarżącej Spółki nie przewiduje wymogów odnoszących się do siły uciągu holowników, co przesądza o tym, że regulacje w tym zakresie nie są wymagane z punktu widzenia bezpieczeństwa morskiego. Również w innych portach świata, gdzie warunki nawigacyjne są niewątpliwie trudniejsze, nie wprowadzono tak wysokich wymogów dotyczących uciągu holowników. Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że skarżący nie wykazał naruszenia opisanych w skardze przepisów prawa, tj. art. 94 Konstytucji RP, art. 47 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz art. 37 ustawy o bezpieczeństwie morskim. Prawo do ustanowienia w § 97 Przepisów portowych obowiązku i zasad korzystania z usług holowniczych w portach [...] wynika z upoważnienia zawartego w art. 37 ust. 2 i 3 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie morskim. Dyrektor Urzędu Morskiego odwołał się również do definicji usług holowniczych określonej w art. 214 § 2 ustawy z dnia 18 września 2001 - Kodeks morski (Dz.U. Nr 138, poz. 1545 ze zm.). W przekonaniu organu usługi te winny być świadczone ze sprawnością jakiej wymagają tego okoliczności, bez zbędnych przerw i zwłoki oraz zgodnie z zasadami dobrej praktyki morskiej. Kapitan statku obowiązany jest korzystać z usług holownika, gdy wymagają tego przepisy lub bezpieczeństwo statku lub gdy sam uzna to za wskazane. Z treści przepisów Kodeksu morskiego wnioskować można, że świadczenie usług holowniczych jest związane z bezpieczeństwem ruchu statków, zaś korzystanie z usług holowniczych ma charakter obowiązkowy lub dobrowolny. Dyrektor Urzędu Morskiego określając w drodze przepisów stanowiących prawo miejscowe w przedmiocie obowiązku i zasad korzystania z usług holowniczych posiadał stosowne umocowanie wynikające z art. 97 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 39 ustawy o administracji rządowej w województwie oraz art. 47 i 48 ustawy o obszarach morskich. Ustawodawca określając granice i wytyczne delegacji upoważniającej dyrektorów urzędów morskich do określenia spraw korzystania z usług portowych mających znaczenie dla bezpieczeństwa morskiego, nie zakreślił granic tego pojęcia pozostawiając to uznaniu organu administracji morskiej. Zdaniem organu, twierdzenie, że przepis prawny jest nieważny, gdyż w ocenie skarżącego jest zbyt rygorystyczny nie może stanowić podstawy do jego unieważnienia. Ustawodawca pozostawiając do uznania dyrektora urzędu morskiego określenie zakresu wymagań bezpieczeństwa morskiego przy stanowieniu przepisów prawa miejscowego bazował na jego wiedzy, znajomości topografii a także warunków hydrometeorologicznych akwenów i infrastruktury portowej. Ograniczenie tego prawa musiałoby wynikać z treści regulacji prawnej stanowiącej delegację ustawową poprzez użycie sformułowań : " minimalne", "niezbędne", "konieczne" wymogi bezpieczeństwa morskiego bądź z konieczności zasięgnięcia opinii określonych gremiów. Takich zapisów ustawa jednak nie zawiera. Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] stwierdził również, że siła uciągu holowników, obok rodzaju napędu, jest dodatkowym kryterium wpływającym na zdolność manewrową holownika. Organ administracji morskiej podniósł nadto, że skarżąca nie wykazała, by poprzez wydanie zaskarżonego aktu prawnego został naruszony jej interes prawny. Przytoczone przez skarżącą argumenty, w tym odwołujące się do opinii H.H. oraz Akademii Morskiej w [...], odnoszą się do stanów faktycznych i hipotetycznych a nie prawnych. W piśmie złożonym na rozprawie w dniu 8 marca 2006 r. Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] odwołując się do poglądów piśmiennictwa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych podniósł, że skarżąca wykazała, iż posiada jedynie interes faktyczny w zaskarżeniu art. 97 Przepisów portowych a nie prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola ta zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sprawowana jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, skarżąca Spółka z o.o. P. z siedzibą w [...] kwestionuje legalność § 97 ust. 1 i 2 zarządzenia Nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...] r. - Przepisy portowe (Dz.Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 67, poz. 1429) w brzmieniu nadanym w § 1 pkt 9 zarządzenia Nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany przepisów portowych (Dz.Urz.Woj. [...] Nr 56 poz. 1276) w świetle art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 47 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz art. 37 ustawy o bezpieczeństwie morskim. Podważany przepis § 97 zarządzenia Nr 3 , w ust. 1 określa w portach [...] zasady korzystania przez statki usług portowych w zakresie asysty holowników, w tym minimalną ilość użytych holowników oraz ich minimalną siłę uciągu w zależności od długości całkowitej statku. Szczegółowe wymogi w tym zakresie przedstawia stanowiąca integralną część przepisu tabela. Z kolei ust. 2 przepisu stanowi, że przy świadczeniu usług w zakresie holowania na rzecz statków o długości 180 m, co najmniej jeden z holowników musi posiadać napęd azymutalny lub cykloidalny. Zarządzenie Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] regulujące przepisy portowe na obszarze morskich portów leżących w zakresie właściwości organu stanowiącego, stanowi akt prawa miejscowego i jest to okoliczność w sprawie niesporna. Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zmianami), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis lub organu uprawnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego, w przeciwieństwie do actio popularis- nie wystarczy subiektywne przekonanie o sprzeczności kwestionowanego przepisu z prawem, czy też przekonanie o istnieniu potencjalnego zagrożenia naruszenia prawa. Skarżący ma obowiązek wykazać, że kwestionowany przepis prawa miejscowego narusza jego interes prawny, wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, przepisu, z którego wynikają dla skarżącego konkretne prawa podmiotowe. Sąd dokonując zatem oceny zasadności wniesionej skargi w pierwszej kolejności badał, czy skarżąca Spółka wykazała naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżonym aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że interes prawny musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić z własnej, określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Naruszenie interesu prawnego skarżącego winno być rzeczywiste, nie zaś hipotetyczne. Nie wystarczy samo powołanie się na zagrożenie dla sytuacji prawnej skarżącego ze strony kwestionowanego aktu. ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., IISA/Wa 1928/04, nie publ.). Skarżąca, wnosząc skargę do sądu administracyjnego na przepisy prawa miejscowego na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie, nie wykazała istnienia związku pomiędzy zaskarżonym aktem prawnym, a jej indywidualną sytuacją prawną. Nie udowodniła również, że zaskarżony akt naruszając prawo negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. W ocenie Sądu, skarżąca wykazała jedynie, że zaskarżony akt prawa miejscowego narusza jej interes faktyczny. Nie można bowiem uznać za uzasadniający naruszenie interesu prawnego argumentu, zgodnie z którym zmiana przepisów portowych w zakresie zasad świadczenia usług holowniczych w portach [...] utrudni w sposób istotny prowadzenie skarżącej działalności gospodarczej. Zaskarżone przepisy w żaden sposób nie zmieniają warunków prawnych prowadzenia przez Spółkę działalności gospodarczej na obszarze portów. Spółka Z. wskazała w skardze faktyczne następstwa zmiany przepisów portowych, nie skonkretyzowała natomiast skutków prawnych, jakie w związku ze zmianą prawa wynikają dla tego podmiotu. Ubocznie dodać należy, że nie można, na gruncie art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie, uznać, że uzasadniony jest zarzut skarżącej dotyczący przekroczenia przez Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] upoważnienia ustawowego do stanowienia przepisów portowych w zakresie objętym zaskarżonym zarządzeniem. Skarżąca zakwestionowała w szczególności zasadność dokonania nadmiernie rygorystycznych zmian w zakresie bezpieczeństwa żeglugi w odniesieniu do warunków korzystania przez statki z usług holowniczych. Dokonana zmiana przepisów mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 94 Konstytucji RP, art. 47 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz art. 37 ustawy z 9 października 2000 r. o bezpieczeństwie morskim. Nadmierny rygoryzm nowowprowadzonych przepisów prawa miejscowego nie jest równoznaczny z przekroczeniem przez organ administracji morskiej konstytucyjnych zasad stanowienia tych przepisów, czy delegacji ustawowej określającej zakres tego upoważnienia. Reasumując stwierdzić należy, że obowiązek uwzględnienia skargi na przepisy prawa miejscowego powstaje wówczas, gdy wprowadzone przepisy naruszają interes prawny skarżącego skonkretyzowany poprzez wskazanie naruszonej normy prawa materialnego. Skoro w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania skarżąca nie wykazała w jaki sposób zaskarżony przepis prawa miejscowego narusza jej interes prawny, to prowadzi to do wniosku, że nie ma ona legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] skargę oddalił.