II SA/Sz 1259/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. B., P. L., P. W., T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. B., P. L., P. W., T. P. po [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...], ustalił R. R. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku na budynek na terenie działek nr [...]. W dniu [...] wpłynęły do Urzędu Miejskiego pisma od J. B., P. L., T. P., P. W. i B. F., w których każda z wyżej wskazanych osób z osobna wniosła o powiadomienie, jako strony postępowania, o ewentualnie toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania lub zmiany decyzji o warunkach zabudowy działek nr [...], a w przypadku gdyby nie toczyło się żadne postępowanie lub nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy to każda z tych osób wniosła o wydanie dla wyżej wskazanych działek warunków zabudowy. W uzasadnieniu pism wnioskodawcy wskazali, że w związku z toczącym się postępowaniem przed Inspektorem Nadzoru Budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na produkcyjny usytuowanego przy (nr sprawy [...]), w celu legalizacji prowadzonej w rzeczonym budynku działalności zagrażającej życiu i zdrowiu mieszkańcom sąsiednich budynków, wnoszą o uznanie ich za strony ewentualnie prowadzonego postępowania o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości oraz powiadamiania ich o wszelkich czynnościach procesowych. Organ I instancji potraktował powyższe pisma jako odwołanie od wyżej opisanej decyzji z dnia [...] i przesłał je wraz z aktami administracyjnymi sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pismem z dnia [...] skierowanym do organu odwoławczego, P. L., P. W., J. B. i T. P. zwrócili się z prośbą o uchylenie decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy da działki nr [...]. Wyjaśnili, że są sąsiadami wyżej wskazanych działek i w ich ocenie, decyzja organu I instancji narusza przepisy prawa i ich interesy. Podnieśli, że na działkach, których dotyczy kwestionowana decyzja, została uruchomiona nielegalna produkcja zapałek, która zagraża bezpośrednio ich życiu i zdrowiu jak i otaczającemu środowisku. Produkcja zapałek bowiem emituje trujące substancje, a nadto dokuczliwe zapachy. Z kolei w piśmie z dnia [...] wnieśli o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania odwołujących się oraz o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego specjalisty na okoliczność zbadania wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz środowisko naturalne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniach z dnia [...] oraz [...] od decyzji Prezydenta Miasta, P. L., P. W., J. B. i T.P. zarzucili, że na działkach nr [...] obr. [...], uruchomiona została nielegalna produkcja, która zagraża życiu i zdrowiu ludzkiemu i otaczającemu środowisku. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek produkcyjno-magazynowy na terenie działek nr [...] obr. [...], złożył R. R. Przedmiotowe działki nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wnioskowana zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymagała ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Organ II instancji stanął na stanowisku, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta nie narusza prawa, gdyż organ I instancji poddał wnikliwej analizie stan faktyczny i prawny terenu, uwzględniając warunki jego zagospodarowania. Ponadto organ I instancji ustalił, że spełnione zostały niezbędne warunki do wydania przedmiotowej decyzji, o których mowa w art. 61 ustawy, co przesądza o tym, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W postępowaniu uzyskano wymagane uzgodnienie od Dyrektora Ochrony Środowiska. Według Kolegium, decyzja Prezydenta Miasta jest formalnością, sankcjonującą zastany stan faktyczny. Zapałki wytwarzane są w budynkach znajdujących się na działach nr [...] obr. [...] nieprzerwanie od [...], a decyzję I instancji wydano tylko dlatego, że nie można było odnaleźć dokumentów w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek produkcyjno-magazynowy. Nie zgadzając się z wyżej opisaną decyzją Kolegium, J. B., P. L., T.P. i P.W., zaskarżyli ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze skarżący zarzucając naruszenie art. 77 w zw. z art. 80 i 81 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie. Skarżący podnieśli, że organ I instancji w sposób niezgodny w prawem nie zapewnił im udziału w prowadzonym przez siebie postępowaniu, pomimo tego, że przysługuje im atrybut strony. Ponadto wskazali, że organ II instancji dopuścił się licznych naruszeń prawa wobec: niedokonania ustalenia, czy zebrany materiał dowodowy pozwala na obiektywną ocenę wpływu inwestycji na środowisko jak i ład przestrzenny; pominięcia ustaleń studium jak i okoliczności, że budynek gospodarczy znajduje się w " ", który przeznaczony jest wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i istniejącą zagrodową; niepoddania weryfikacji oświadczenia R. R., co do daty prowadzenia w budynkach działalności produkcyjno-magazynowej jak i kwalifikacji inwestycji jako przedsięwzięcia nie mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podnosząc, że w postępowaniu administracyjnym odwołującym się nie przysługiwał interes prawny. Na rozprawie, która odbyła się dnia [...] pełnomocnik skarżących popierając skargę, dodatkowo podniósł zarzut naruszenia art. 7 i 8 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie wniosków dowodowych skarżących, a także poprzez niewezwanie skarżących do wykazania okoliczności uzasadniających ich interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem i wobec niezwiązania zarzutami skargi, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta, którą to ustalono na rzecz R. R. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek produkcyjno-magazynowy na terenie działek nr [...]. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, akt ten został podjęty w wyniku odwołania wniesionego przez skarżących, tj. J. B., P.L., T. P., P.W. Stosownie do art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że odwołanie może złożyć jedynie strona postępowania, zatem w przypadku wpłynięcia pisma stanowiącego odwołanie, obowiązkiem organu odwoławczego w pierwszej kolejności jest zbadanie, czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego, będącego stroną w postępowaniu. Powyższe stanowi podmiotową przesłankę dopuszczalności odwołania, zatem ustalenie tej kwestii warunkuje zgodne z prawem prowadzenie postępowania odwoławczego i rozpoznanie merytoryczne sprawy. Stwierdzenie braku legitymacji do złożenia odwołania obliguje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, o czym stanowi art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważało, czy autorom odwołania przysługiwała legitymacja procesowa do udziału w sprawie w charakterze strony. Postępowanie w przedmiotowej sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Przepisy tej ustawy nie regulują kwestii legitymacji procesowej w postępowaniach prowadzonych w oparciu o jej przepisy. Zastosowanie zatem znajduje ogólna zasada wyrażona w art. 28 K.p.a., zgodnie z którą, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdolność administracyjnoprawna do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie podmiotowi, który posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji organu I instancji. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany środek zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1588/12, Lex nr 1218392). Interes prawny musi charakteryzować się tym, że jest indywidualny, konkretny, istniejący obiektywnie i potwierdzony okolicznościami faktycznymi, które stanowią podstawę zastosowania przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2006 r., strona 225). Tak więc, podmiot składający odwołanie ma interes prawny, o ile istnieje związek pomiędzy jego indywidualną sferą praw lub obowiązków, a obowiązującym systemem prawa zapewniającym ochronę tej sfery. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który polega na tym, że podmiot wprawdzie jest zainteresowany wynikiem sprawy, ale swojego interesu nie może poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Kwestia posiadania interesu prawnego, który warunkuje występowanie w danym postępowaniu w charakterze strony, uzależniona jest od okoliczności konkretnej sprawy oraz przepisów znajdujących do niej zastosowanie. Analiza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że w postępowaniu, w którym została wydana decyzja o warunkach zabudowy, interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. posiada niewątpliwie wnioskodawca (inwestor). Oprócz niego, status strony przysługuje podmiotom, które legitymują się prawem własności, czy prawem wieczystego użytkowania do nieruchomości objętej wnioskiem jak i nieruchomości sąsiednich (tzn. graniczących bezpośrednio jak i położonych dalej), jeżeli znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. O tym, kto jest stroną postępowania w tym przedmiocie przesądzają zatem okoliczności konkretnej sprawy, w szczególności rodzaj, rozmiar, inwestycji, stopień i zakres uciążliwości oddziaływania tej inwestycji na otoczenie. Wobec powyższego, ustalenie kwestii legitymacji J. B., P. L., T.P. i P. W. do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta ustalającej wnioskodawcy warunki zabudowy wymagało wyjaśnia, czy inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek produkcyjno-magazynowy, narusza ich prawnie chronione interesy. Tymczasem ustaleń takich Kolegium w zaskarżonej decyzji w ogóle nie poczyniło, a pomimo to rozpoznało merytorycznie sprawę. Rozważania co do interesu prawnego zawarte w odpowiedzi na skargę należy uznać za spóźnione i przemawiające co najwyżej za uchyleniem zaskarżonej decyzji, a nie wnioskowanym przez organ oddaleniem skargi. Podkreślenia wymaga, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy w ogóle nie badał kwestii interesu prawnego wnoszących odwołanie, a braki materiału dowodowego na tę okoliczność, w ocenie Sądu, nie zezwalały na przyjęcie a priori istnienia u odwołujących się przymiotu strony tego postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ I instancji za stronę postępowania uznał wnioskodawcę R. R., a ponadto K. R., R. R. oraz B.K. Tym osobom Prezydent Miasta doręczył decyzję z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Natomiast odwołanie od decyzji organu I instancji złożyły podmioty, którym tej decyzji nie doręczono. W takiej sytuacji organ odwoławczy, niezależnie od tego, kogo za strony uznał organ I instancji, powinien był podjąć czynności zmierzające do ustalenia, czy odwołujący się posiadają interes prawny do kwestionowania decyzji organu I instancji, a takich czynności w przedmiotowej sprawie organ ten nie dokonał. W korespondencji nadesłanej w toku postępowania administracyjnego obu instancji, skarżący powoływali się na okoliczność, że są sąsiadami nieruchomości oznaczonych nr ewidencyjnymi [...]. Jednakże, w świetle powyższych rozważań dotyczących interesu prawnego strony w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ogólne powołanie się na sam fakt bycia sąsiadem nie przesądza o przymiocie strony. Tak więc, wyjaśnienia te są niewystarczające, aby na ich podstawie dokonać oceny legitymacji procesowej. Przede wszystkim nie wiadomo jest do jakich konkretnie nieruchomości i jakim tytułem prawnym legitymują się skarżący oraz w jakiej konkretnie sytuacji upatrują swojego interesu prawnego. W takiej sytuacji, jak słusznie podniósł pełnomocnik skarżących, organ odwoławczy dążąc do wyjaśnienia sprawy, powinien był wezwać skarżących do wykazania interesu prawnego legitymującego do wniesienia odwołania, wskazując na kwestie wymagające wyjaśnienia. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w aktach sprawy brak jest dokumentu, który umożliwiłby wykluczenie okoliczności, że odwołujący się nie są właścicielami nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie warunków zabudowy lub nieruchomości bezpośrednio przyległych do terenu inwestycyjnego. Do akt nie załączono bowiem wypisów z ewidencji gruntów dotyczących takich działek. Natomiast znajdujące się w aktach sprawy "wykazy właścicieli i władających wraz z działkami, użytkami i KW" Prezydenta Miasta odnośnie działek inwestycyjnych, tj. o nr [...] oraz działek sąsiednich, tj. o nr [...], nie zostały opatrzone pieczęcią urzędową, co uniemożliwia uznanie wynikających z nich danych za wiarygodne. W niniejszej sprawie, dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotne znaczenie ma również ustalenie, czy organ odwoławczy zasadnie uznał pisma skarżących z dnia z dnia [...], [...] oraz [...] za odwołanie. Przypomnieć wypada, że odwołanie jest niesformalizowanym co do treści środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznej, albowiem stosownie do art. 128 K.p.a., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. W konsekwencji dla uznania, czy dane pismo stanowi odwołanie wystarczające jest, aby z pisma wynikało, że strona jest niezadowolona z wydanej decyzji. Odwołanie zatem musi dotyczyć wyraźnie oznaczonej decyzji i zawierać treść, z której wynika wola dalszego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 888/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odwołanie, ze swojej istoty, nie wymaga zbyt szczegółowego uzasadnienia żądań podnoszących w nim przez odwołującego się, ale nie oznacza to tym samym, że z treści złożonego środka zaskarżenia nie powinno wynikać, co jest przez niego kwestionowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Brak jakiegokolwiek zarzutu, co do któregokolwiek z punktów władczego rozstrzygnięcia organu powoduje, że organ odwoławczy nie ma podstaw działać za stronę i zmieniać go na korzyść odwołującego, bo nie ma przekonania z jakiej części aktu strona jest niezadowolona. Podmiot żądający weryfikacji aktu prawnego powinien w złożonym odwołaniu, chociaż w minimalny sposób wykazać swoje niezadowolenie z podjętego określonej treści rozstrzygnięcia, wskazując również jego zakres (wyrok dostępny w lex nr 493520). Przy ocenie, czy wniesione przez stronę pismo jest odwołaniem, należy zatem kierować się treścią pisma, zaś tylko dodatkowo okolicznościami, z których wynika, czy pismo wniesiono w trybie przepisanym dla wyżej wskazanego środka zaskarżenia. W myśl art. 129 K.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego, za pośrednictwem organu który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia. Uznanie pism z dnia [...] za odwołanie budzi wątpliwości, w świetle ich brzmienia jak i wskazanego adresata. Pisma te skierowano do "Urzędu Miejskiego [...]", zaś ich treścią jest wniosek o powiadomienie o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie wydanie lub zmiany decyzji o warunkach zabudowy działek gruntu nr [...] lub ewentualne żądanie o wydanie warunków zabudowy dla wyżej wskazanych działek. Należy zaznaczyć, że o charakterze pisma decyduje wyłącznie wola strony, a nie intencja organu. Okoliczność, że pisma te złożono w terminie otwartym - dla ustalonych przez organ I instancji stron - do wniesienia odwołania, nie jest wystarczające do zakwalifikowania ich jako odwołanie, w sytuacji gdy nie zawierają one elementu negatywnego stosunku do wydanej decyzji. Kierując się treścią pism należy natomiast podzielić stanowisko organu odwoławczego, że pismo z dnia [...] stanowi odwołanie, zaś pismo z dnia [...] uzupełnienie odwołania. W pismach tych wskazano bowiem decyzję, którą skarżący kwestionują, podniesiono stosowne zarzuty jak i żądania np. przeprowadzenie określonych dowodów. Ustalenie okoliczności, które z pism stanowi odwołanie może mieć istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, gdyż wpływa na ocenę terminowości wniesienia odwołania jak i określenia, w sposób prawidłowy, kręgu osób wnoszących odwołanie. Organ odwoławczy w kwestii tej wykazał się niekonsekwencją, albowiem z jednej strony uznał, że pismo z dnia [...] stanowi odwołanie, a z drugiej strony nie wymienił wśród osób odwołujących się B. F. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organ II instancji nie dokonując ustaleń w zakresie okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy, tj. legitymacji wnoszących odwołanie oraz charakteru prawnego wnoszonych przez nich pism, naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zauważyć przy tym trzeba, że uchylenie aktu organu II instancji, w tej konkretnej sprawie, nie narusza zakazu orzekania na niekorzyść strony skarżącej, o którym mowa w art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Orzeczenie Sądu wydane w niniejszej sprawie nie pogarsza sytuacji skarżących w stosunku do tej, którą mieli przed wniesieniem skargi, gdyż nie przesądza o kwestii merytorycznej, lecz wskazuje na naruszenie przepisów proceduralnych. Ponadto należy podkreślić, że zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, która nie przyznaje skarżącym żadnych praw, ani nie nakłada na nich żadnych obowiązków, zatem uchylenie decyzji organu odwoławczego, nie zmienia ich sytuacji, ani w żaden sposób nie pozbawia dalszej możliwości ochrony swoich interesów. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy wskazać, że są one bezprzedmiotowe, gdyż wskazane przez Sąd uchybienia uniemożliwiają ocenę merytoryczną zaskarżonej decyzji, a tym samym ustosunkowanie się do zarzutów podważających udzielenie warunków zabudowy. Reasumując, należy stwierdzić, że rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie w pierwszej kolejności zweryfikowanie, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania, a w przypadku pozytywnych ustaleń, zbadanie, czy pismo z dnia [...] stanowiło odwołanie i czy odwołujący zakwestionowali decyzję organu I instancji w terminie otwartym do tej czynności, przy uwzględnieniu powyższych rozważań Sądu. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152 powołanej ustawy, zaś w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 tejże ustawy.