II SA/Sz 1259/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania zaleceń zawartych w ekspertyzie technicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącej R. W. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez R.W., R.S., R.S. i N.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], znak: [...] - wydanej po rozpatrzeniu sprawy samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na wybudowaniu kominka w lokalu mieszkalnym przy ul. [...], w S. - nakazującej L.P. i J.P. wykonanie zaleceń zawartych w punkcie D ekspertyzy technicznej, sporządzonej przez inż. J.K., tj.: 1. otynkować cały komin w mieszkaniu, na strychu oraz w części ponad dachem, 2. zaizolować i zabudować wkład kominowy materiałami niepalnymi, 3. ułożyć pas z materiału niepalnego przed drzwiczkami wzdłuż całego kominka, w terminie do [...], po których wykonaniu należy powiadomić inspektorat, załączając oświadczenie osoby uprawnionej o prawidłowości wykonania ww. robót, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że odwołujący się - właściciele pozostałych trzech lokali mieszkalnych w czterolokalowym budynku przy ul. [...] w S. – stwierdzili, że decyzja jest naruszeniem prawa budowlanego. Wydano decyzję choć nie spełniono żadnego z punktów art. 32 pkt 1, 2, 3, 4 Prawa budowlanego, a w szczególności nie złożono oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Bezprawnie dokonano prac rozbiórkowych bez żadnych konsekwencji prawnych. Użytkowano komin i palenisko cztery lata co zagrażało bezpieczeństwu współwłaścicieli i mienia. Postępowanie Powiatowego Nadzoru Budowlanego było opieszałe i niezgodne z prawem, co narażało współwłaścicieli na ciągły stres zagrożenia i poczucia bezradności. Wnieśli o wydanie decyzji przywracającej stan poprzedni, gdyż nie wyrażają zgody na użytkowanie kominka i zajęcie bezprawne przewodu kominowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., po otrzymaniu od R.W. kopii protokołu kominiarskiego z dnia [...], w którym mistrz kominiarski A.M., po przeprowadzeniu kontroli w budynku przy ul. [...] w S. stwierdził, że " W mieszkaniu 1/3 występuje podłączenie kominka na opał stały z płaszczem wodnym, w znacznym stopniu kominek i komin zasmołowany. Zainstalować wkład kominowy nierdzewny. Zakaz eksploatacji kominka", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., zwany dalej "PINB", wezwał współwłaściciela lokalu nr [...] J.P. do złożenia wyjaśnień i przedłożenia dokumentów potwierdzających legalność wybudowanego kominka. W związku z tym, że J.P. oświadczył, że przedmiotowy kominek postawił w 2009 r., w miejscu starego kominka, bez zgłoszenia czy pozwolenia właściwego organu, PINB w dniu [...] dokonał oględzin nieruchomości, w trakcie których potwierdził fakt wykonania kominka służącego jako źródło ogrzewania lokalu, stwierdził brak przewodu wentylacyjnego w pomieszczeniu i przewodu dostarczającego powietrze do kominka oraz brak aktualnego protokołu z kontroli okresowej przewodów kominowych. Po dokonaniu powyższych ustaleń PINB wszczął niniejsze postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego kominka z płaszczem wodnym w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w [...], którego stronami byli współwłaściciele wszystkich lokali mieszkalnych w czterolokalowym budynku. Następnie PINB postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nałożył na L. i J. P. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia [...], oceny technicznej zrealizowanych robót budowlanych. Po otrzymaniu informacji o wykonaniu rozbiórki komina w lokalu przy ul. [...] w S., PINB w dniu [...] dokonał oględzin w przedmiotowym lokalu, w którym były prowadzone roboty budowlane polegające na rozebraniu komina w poziomie I piętra oraz strychu i wykonaniu w tym miejscu nowego komina o dwóch przewodach: spalinowym i wentylacyjnym, z gotowych elementów typu Schiedel, w trakcie których wkład kominowy podłączony do przewodu był nieużytkowany. Po dokonaniu powyższych ustaleń, organ postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w [...], polegających na budowaniu nowego komina oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót wraz z ekspertyzą techniczną stwierdzającą poprawność ich wykonania. W dniu [...] J.P. przedłożył "Ekspertyzę techniczną" autorstwa rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej inż. J.K., której przedmiotem są roboty budowlane wykonane bez zgłoszenia lub pozwolenia, dotyczące kominka oraz remontu przewodu kominowego w mieszkaniu nr [...]. W części opracowania obejmującej inwentaryzację wykonanych robót budowlanych ustalono, że "Kominek z otwartą komorą spalania był w tym samym miejscu w momencie wprowadzenia się do mieszkania obecnych właścicieli [...]poprzedni właściciel zajmował to mieszkanie od 1968 roku", a zakres robót obejmował ustawienie wkładu kominowego na tej samej wytrzymałej i niepalnej podstawie, na której znajdował się wcześniej kominek z otwartą komorą spalania oraz wyremontowanie odcinka komina, do którego jest przyłączone wyłącznie mieszkanie nr [...], z zachowaniem zewnętrznych wymiarów komina, przy czym w mieszkaniu nr [...] znajdującym się bezpośrednio pod mieszkaniem nr [...] " nie stwierdzono żadnych spękań ani innych niepokojących zjawisk na stropie i ścianach tego mieszkania". Z podsumowania ekspertyzy wynika, że "roboty budowlane zostały wykonane poprawnie pod względem sztuki budowlanej i warunków technicznych. Nie stwarzają one zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Po wykonaniu zaleceń z punktu D niniejszego opracowania, możliwe będzie bezpieczne użytkowanie kominka w mieszkaniu nr [...] przy ul. [...] w [...]", zaś we wspomnianym punkcie D: "Zaleca się dokończenie prac remontowych w mieszkaniu nr [...], tj. otynkowanie całego komina zarówno w mieszkaniu, na strychu oraz w części ponad dachem. Należy zaizolować i zabudować wkład kominowy materiałami niepalnymi. [...] istniejący pas z materiału niepalnego ułożony przed drzwiczkami należy przedłużyć wzdłuż całego kominka". Do ekspertyzy dołączono protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia [...], w którym dopuszczono je do eksploatacji. W dniu [...] J.P. przedłożył organowi "Inwentaryzację wykonanych robót instalacji co. oraz ocenę stanu technicznego" z [...]. Z oceny stanu technicznego wynika, że "Stan techniczny źródła ciepła oraz instalacji co. nie budzi zastrzeżeń. Instalacja wykonana została zgodnie z obowiązującymi przepisami budowlanymi i warunkami technicznymi z materiałów dopuszczonych do montażu. [...] W stanie obecnym istniejąca w mieszkaniu nr [...] budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] instalacja co. oraz wkład kominowy z płaszczem wodnym typu »CEZAR W« może być użytkowana w sposób bezpieczny". PINB decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał L.P. i J.P., wykonanie zaleceń zawartych w punkcie D ekspertyzy technicznej, sporządzonej przez inż. J.K., a po otrzymaniu informacji o wykonaniu wszystkich robót wskazanych w ww. decyzji, organ dokonał w dniu oględzin nieruchomości i stwierdził, że ww. decyzja została wykonana. Po zapoznaniu się z aktami sprawy, współwłaściciele budynku złożyli do PINB pismo, w którym nie wyrazili zgody na bezprawne i samowolne zajęcie przewodu kominowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w postępowaniu odwoławczym stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym przez PINB, doszło do naruszenia przepisów postępowania, poprzez nie doręczenie wszystkim stronom postępowania postanowienia z dnia [...], a zaskarżona decyzja PINB z dnia [...] została doręczona początkowo tylko zobowiązanym, a pozostałym stronom po upływie roku od dnia wydania. Pomimo tych uchybień, strony brały czynny udział w postępowaniu prowadzonym w latach 2012-2015 i wielokrotnie korzystały z prawa wglądu w akta sprawy oraz zapoznały się, co prawda z opóźnieniem, z treścią zaskarżonej decyzji i skorzystały z przysługującego im prawa do wniesienia odwołania. Ponadto postępowanie wszczęte w sprawie samowolnie wybudowanego kominka z płaszczem wodnym w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w [...], zostało następnie rozszerzone i obecnie dotyczy samowolnie wykonanej instalacji co. oraz wybudowanego kominka z płaszczem wodnym, podłączonego do komina wybudowanego w miejscu starego w przedmiotowym lokalu. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. powyższe naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie merytoryczne. Zaskarżona decyzja PINB została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania" i organ prawidłowo nałożył na inwestorów samowolnie wykonanych robót budowlanych, obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, wynikających wprost z treści przedłożonej przez zobowiązanych "Ekspertyzy technicznej" ze [...]. Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób jednoznaczny, nie jest podważany przez skarżących i w sprawie nie zachodzi konieczność wyjaśniania dodatkowych okoliczności, a wykonanie nałożonego obowiązku, zdaniem organu odwoławczego doprowadzi samowolnie wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, co jest zasadniczym celem prowadzonego postępowania administracyjnego. Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez skarżących w odwołaniu, organ stwierdził, że dotyczą one w głównej mierze niezastosowania przepisów art. 32 ust. 1, 2, 3,4 Prawa budowlanego, a w szczególności braku oświadczenia inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., przywołane przepisy odnoszą się do procedury wydawania pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego i nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ zgodnie z ustępem 4a tego artykułu: "Nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1", a w rozpatrywanej sprawie bezspornie mamy do czynienia z sytuacją naruszenia przepisów art. 28 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, że "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". W przypadku takim jak rozpatrywany - prowadzenia robót budowlanych, innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, stosuje się przepisy art. 50 i 51 tej ustawy, mające na celu w pierwszej kolejności zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót. Dopiero w przypadku, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że nie istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, wydaje inną decyzję np. nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, o co wnoszą skarżący. Zastosowany przez PINB w S. i przytoczony wyżej przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia, przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z dokonanych ustaleń wynika, że inwestorzy użytkują ten sam przewód kominowy, który od co najmniej 1968r. użytkowali poprzedni właściciele lokalu mieszkalnego nr [...], a jeśli skarżący nie wyrażają zgody na zajęcie tego przewodu, to spór ten stanowi sprawę cywilną, która może zostać rozstrzygnięta polubownie albo w postępowaniu przed sądem powszechnym. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. została zaskarżona w całości przez R.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżąca stwierdziła, że decyzja w sprawie powinna być wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. Jej zdaniem, nie można legalizować czegoś, co jest bezprawne - zajęty komin jest częścią wspólną współwłaścicieli. L. i J. P. nie dysponowali prawem do rozbiórki i zajęcia komina. "Nie zastosowanie właściwych decyzji i sankcji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i nie przywrócenie stanu poprzedniego może spowodować zagrożenie wspólnoty (współwłaścicieli) destabilizację finansową i trwale trudności we właściwym utrzymaniu nieruchomości" - uchwała Sądu Najwyższego z 27 sierpnia 2015 r. Sygn. Akt IIICZP42/15. Mając powyższe na uwadze oraz naruszenie przepisów postępowania i niewłaściwe zastosowanie Prawa budowlanego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Podstawowym celem postępowania opartego na art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, z urzędu lub na wniosek strony, przepisy Prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy Prawa budowlanego nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 Prawa budowlanego nie są wprost wymienione. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 ww. ustawy, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA sygn. akt II OSK 1577/14). Należy jednak podkreślić, że jako wyjątek od reguły określonej w art. 4 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którą inwestor winien wykazać prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane - wprowadzono uproszczoną formę wykazania powyższego, poprzez złożenie stosownego oświadczenia, ale inwestor może z tej formy skorzystać jedynie w sytuacjach wskazanych w ustawie (w tym art. 32 ust. 4 pkt 2 ww.ustawy). W każdym innym przypadku obowiązkiem inwestora jest natomiast wykazanie, że posiada prawo do zagospodarowania nieruchomości inwestycyjnej. Taki obowiązek jest zatem nałożony na inwestora również wtedy, gdy zaistnieje konieczność doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 50 - 51 ustawy - Prawo budowlane (wyrok NSA sygn. akt II OSK 1311/14, II OSK 1577/14). Ugruntowane już stanowisko orzecznictwa sądowo-administracyjnego w tym zakresie nakazuje organom nadzoru budowlanego przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, bowiem niedopuszczalne jest by osoba, która samowolnie wykonała roboty budowlane była w lepszej sytuacji niż osoba, która w sposób zgodny z przepisami ustawy Prawo budowlane prowadzi takie same roboty na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Przy czym należy zauważyć, że w postępowaniu wyjaśniającym w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy. Tak więc postępowanie w sprawie zalegalizowania robót budowlanych winno rozpoczynać się od stwierdzenia uprawnień inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i dopiero ustaleniu takiego prawa, organ nadzoru może wykonywać dalsze czynności, wynikające z art. 51 ustawy Prawo budowlane, mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Niniejsza sprawa rozpoczęła się od wyjaśniania samowolnej budowy kominka wraz z płaszczem wodnym, następnie instalacji centralnego ogrzewania i wreszcie rozbiórki i budowy nowego komina, dotyczyła więc również części wspólnych budynku. W toku postępowania właściwie od początku było wiadomym, iż działający samowolnie inwestor nie posiada zgody współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, bowiem to właśnie współwłaściciele byli inicjatorami badania samowoli budowlanej. Pomimo braku ich zgody organ prowadził procedurę legalizacyjną, a w jej efekcie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. wydał decyzję z dnia [...], następnie zaskarżoną decyzją utrzymaną w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. W tym stanie rzeczy, sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 4 i art. 51 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.200 i 205 ww. ustawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uzupełnić postępowanie dowodowe mając na uwadze zaprezentowaną przez sąd ocenę prawną, przeprowadzić postępowanie z udziałem wszystkich stron i wreszcie podjąć stosowne rozstrzygnięcie.