II SA/Sz 126/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Kazimierz Maczewski Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Agata Banc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006 r. sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej lokalizacji zjazdu z drogi wojewódzkiej I. u c h y l a zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Zarządu Dróg [...] w [...] z dnia [...]r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. E. W. wnioskiem z dnia [...] r. zwrócił się do [...] Zarządu Dróg [...] o "zaopiniowanie indywidualnego zjazdu na działkę nr [...] z drogi [...] oraz wykonania przyłącza kanalizacyjnego z istniejącego budynku do studzienki znajdującej się w poboczu w/w drogi w/g załączonego planu sytuacyjnego." Dyrektor [...] Zarządu Dróg [...] w [...] postanowieniem z dnia [...] r. powołując się na art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2043 r. Nr 204, poz. 2086) oraz art. 123 Kpa, zaopiniował negatywnie lokalizację [...] zjazdu jako indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] ulicy [...] na działkę o nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , postanowieniem z dnia [...]r. po rozpatrzeniu odwołania E. W., uchyliło powyższe postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło- jak wynika to z uzasadnienia postanowienia - ustalenie Kolegium, że w aktach sprawy brak jest dowodów na przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia stanu faktycznego. Brak jest dowodów na to, że faktycznie przedmiotowa działka posiada inny zjazd aniżeli zaproponowany przez stronę, bądź że ustanowiona jest na rzecz działki [...] służebność drogi koniecznej, jak też dowodu w formie protokołu na okoliczność przeprowadzenia lustracji terenowej. Tym samym strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do ustalonych przez organ okoliczności. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] pełniący obowiązki [...] Zarządu Dróg [...] w [...] działając z upoważnienia Zarządu [...] na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204,poz. 2086 z późn. zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku E. W.- uzgodnił negatywnie lokalizację drugiego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w [...] na działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...] wg załączonego planu sytuacyjno-wysokościowego. Organ ustalił, jak wynika to z uzasadnienia postanowienia, na podstawie zebranych dokumentów i wizji lokalnej, że E. W. jest właścicielem działek o nr [...]. [...] posiadają dostęp do drogi wojewódzkiej nr [...] poprzez istniejący zjazd [...]. Granica [...] wnioskodawcy sąsiedniej działki [...] przebiega w [...] zjazdu, który [...] wydzielony jako [...] , lecz leży [...], na każdej [...] działce. Wobec tego- zdaniem organu – każdy z tych dwóch właścicieli ma prawo użytkować niniejszy [...] i jest jego współwłaścicielem. Organ wyjaśnił, że przy podziałach działek często stosowane są wspólne zjazdy w celu ograniczenia ich ilości z uwagi na obowiązujący przepis § 9 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 43 z 1999 r., poz.430), którego brzmienie przytoczył. Urządzenie kolejnego zjazdu zgodnie z podaniem wnioskodawcy, w odległości [...] od istniejącego [...] zjazdu jest sprzeczne z powyższym przepisem, powoduje bowiem zagęszczenie zjazdów na krótkim odcinku, gdzie każdy stanowi punkt kolizyjny dla uczestników ruchu drogowego. W zażaleniu wniesionym na powyższe postanowienie E. W. zarzucił, że w dokumentach przedstawionych przez organ I instancji brak jest dowodów na istnienie zjazdu, jak też na istnienie służebności gruntowej. Obecnie istniejący zjazd, który jest [...] nie może spełniać [...] , ponieważ odległość od budynku do granicy z działką sąsiednią nie przekracza [...]., co uniemożliwia wjazd na [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086), po rozpatrzeniu zażalenia utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, przytaczając art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, że z uwagi na treść tego przepisu, budowa zjazdu z drogi wojewódzkiej niewątpliwie wymaga uzyskania uzgodnienia jego lokalizacji z zarządcą drogi . Lokalizacja ta powinna spełniać warunki określone § 9 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), zgodnie z którym na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Organ odwoławczy wskazał dalej, że w dniu [...]r. organ I instancji przeprowadził lustrację terenową na posesji wnioskodawcy, w trakcie której ustalono, że działki nr [...] posiadają wspólny dostęp do drogi [...], a ustaleniu temu w trakcie postępowania żalący się nie przeczył. Powyższy przepis jednoznacznie wskazuje, że koniecznym jest ograniczenie liczby zjazdów z drogi klasy Z, a zatem przy stwierdzeniu, że zjazd taki faktycznie istnieje, nie jest- zdaniem organu II instancji – wskazanym ani zasadnym, z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu, wyznaczanie kolejnego zjazdu. Istniejący zjazd pozwala bowiem na korzystanie z niego przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, co również wpływa na zmniejszenie punktów kolizyjnych. Nadto, z posiadanych informacji wynika, że istniejący zjazd ma [...] jak podaje strona, co pozwala na swobodne korzystanie z niego również [...] pojazdów aniżeli [...]. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie E. W. nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem podniósł, że istniejący zjazd ma wprawdzie [...], ale granica działek przebiega przez [...], zatem część [...] stanowiąca jego [...], nie została ustanowiona [...] dla Jego działki jak i dla działki sąsiedniej. Brak pozytywnej decyzji uniemożliwia Mu podjęcie jakichkolwiek działań związanych z planowaną działalnością gospodarczą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana według kryterium zgodności z prawem, doprowadziła do uwzględnienia skargi, akt ten bowiem nie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie zaistniała taka właśnie potrzeba wyjścia poza zarzuty skargi, bowiem w pierwszej kolejności odnieść się trzeba do przyjętej w zaskarżonym akcie podstawy prawnej merytorycznego rozstrzygnięcia. Organy orzekające powołały się na art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086). Przepis ten (w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji) stanowi, że : "Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą." Przepis ten zamieszczony jest w Rozdziale 4 ustawy zatytułowanym "Pas drogowy" i dotyczy zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, położonego w terenie przyległym do pasa drogowego. Przepis ten natomiast nie reguluje kwestii związanych z budową zjazdu z drogi, do której zastosowanie ma art. 29 ustawy o drogach publicznych, zamieszczony w Rozdziale 3 ustawy o drogach publicznych zatytułowanym : "Skrzyżowania dróg z innymi drogami komunikacji lądowej i powietrznej oraz liniowymi urządzeniami technicznymi" (por. wyrok NSA z dnia 15.09.1999r., SA/Rz 602/98 OSS 2000/1/3). Z treści podania E. W. z dnia [...]r. "o zaopiniowanie indywidualnego zjazdu na działkę nr [...] z drogi wojewódzkiej nr [...]ul.[...]" nie wynika aby zamiarem wnioskodawcy było wykonanie inwestycji polegającej na zmianie zagospodarowania – w rozumieniu art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych - terenu przyległego do pasa drogowego ul. [...] w [...] stanowiącej drogę wojewódzką. Okoliczność, że wnoszący podanie swoje żądanie określił jako: "o zaopiniowanie" nie jest wystarczającym powodem do zaniechania przez organ prawidłowego zakwalifikowania przedmiotu sprawy, której podanie dotyczy. W razie zaś wątpliwości, co do tego przedmiotu organ powinien je usunąć, korzystając z możliwości jakie daje art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 Kpa. W przypadku bowiem ustalenia, a tak w aktualnym stanie sprawy należałoby przyjąć, że E. W. zamierza wybudować zjazd [...] z drogi [...] do stanowiącej Jego własność nieruchomości przyległej [...], to załatwienie wniosku opierać się powinno – jak to już wyżej zostało zasygnalizowane - na art. 29 ustawy o drogach publicznych. W myśl art. 29 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonego postanowienia) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę. W świetle powyższego przepisu oraz treści żądania strony, stwierdzić trzeba, że załatwienie sprawy w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie znajduje oparcia w tym przepisie, a więc stanowi mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego. Sprawę należało bowiem rozstrzygnąć decyzja wydaną z zastosowaniem art. 29 tej ustawy. Niezależnie od powyższego uchybienia, sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała także istotne naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 Kpa zasadą prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasadą tą wiąże się obowiązek organów wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wynikający z art. 77 § 2 Kpa. Analiza zawartości akt administracyjnych przedstawionych sądowi wraz z odpowiedzą na skargę wskazuje, że organy orzekające obowiązkom tym nie uczyniły zadość. Organ I instancji- z niewiadomych powodów – przeinaczył wniosek strony i rozpatrzył podanie, jako wniosek dotyczący "[...]zjazdu" jako [...] z drogi [...] nr [...] w [...] na działkę nr [...], w sytuacji, gdy E. W. nie składał wniosku w sprawie "[...] zjazdu", a przeciwnie cały czas twierdził, że działka nr [...] nie ma w ogóle urządzonego zjazdu z tej drogi, a zjazd istniejący z działki o innym numerze geodezyjnym nie jest wystarczający dla wykonywania przezeń planowanej działalności gospodarczej, z uwagi na zbyt wąską szerokość. Organ odwoławczy bagatelizując tę nadinterpretację wniosku strony, nie dostrzegł jednocześnie braków w materiale dowodowym powodujących niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Przy ponownym zatem jej rozpoznaniu należy wyjaśnić i mieć na uwadze poniższe zapatrywania sądu: Po pierwsze, skoro z przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów wynika, że nabył w drodze [...] spośród [...] wyodrębnionych stanowiących poprzednio nieruchomości w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...] w [...], to należało wyjaśnić, czy działki te powstały w wyniku wcześniejszej decyzji podziałowej a jeżeli tak, to jak została w decyzji tej uregulowana kwestia zjazdu z drogi [...] nr [...]. Po drugie wyjaśnienia wymaga status prawny istniejącego zjazdu, określanego jako "wspólny zjazd", z działką innego właściciela (nr [...]) mimo nie wyjaśnienia dowodowego z jakich okoliczności prawnych owa wspólność wynika (kwestionowana od początku postępowania przez skarżącego). W uzasadnieniu postanowienia organu I instancji mowa jest o działkach[...] ([..]), a z akt nie wynika aby wydawana była decyzja [...] Po trzecie, skoro z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych wynika, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu-ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, to nie jest wystarczające automatyczne przytoczenie treści § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 43, poz. 430). Przepis ten zresztą w części stanowiącej, że : "należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę" ma charakter postulatywny, a zatem organ rozstrzyga w tej kwestii w ramach uznania administracyjnego, co wymaga precyzyjnych ustaleń i uzasadnienia stanowiska organu w sposób umożliwiający jego kontrolę. Przede wszystkim jednak należy rozważyć te okoliczności, które odnoszą się do warunków technicznych zjazdów indywidualnych określonych w § 77 i § 79 i do tych warunków odnieść twierdzenia wnioskodawcy na okoliczność niezbędności budowy zjazdu z działki nr [...]. Ustalenie tych okoliczności powiązać należy z odpowiednią kwalifikacją żądania strony, co pozwoli na wydanie merytorycznie i proceduralnie prawidłowego rozstrzygnięcia. Z powyższych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.