II SA/Sz 126/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Województwa na postanowienie Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Decyzją z dnia [..] r., nr WN.[...] .SB3 [...] ustalił na rzecz A. C.. odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu wywłaszczenia nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...]o pow. 0[...]ha, położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta [...]. Przedmiotowa decyzja została skierowana do A. C. oraz Zarządu Województwa jako stron postępowania, a także do Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] do wiadomości. Odwołanie od przedmiotowej decyzji w imieniu Zarządu Dróg Wojewódzkich wniósł B. K.. Jak wynika z akt sprawy, jak również z rozdzielnika decyzji, ZZDW w [...] nie jest stroną postępowania, wobec czego nie jest uprawnione do wnoszenia odwołania w swoim imieniu, jak stwierdzono w treści odwołania. Wyjaśnienia wymagał zatem fakt, czy B. K. umocowany jest do działania w imieniu Zarządu Województwa. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 64 § 2, 32 i 33 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zgodnie z art. 32 Kodeksu postępowania administracyjnego strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Stosownie do art. 33 § 1 i 2 K.p.a., pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo, jednakże swą treścią nie wyczerpuje znamion umocowania do działania w oparciu o przepisy, będące podstawą prawną wydania decyzji przez organ I instancji. Pełnomocnictwa załączone do odwołania nie obejmowały swą treścią sprawy będącej przedmiotem rozpatrzenia przez wojewodę w trybie odwoławczym. Jak wynika dalej z uzasadnienia przedmiotowego postanowienia pismem z dnia [...] r., nr [...] zwrócono się z prośbą o dostarczenie organowi odwoławczemu stosownego pełnomocnictwa w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na ww. wezwanie pismem z dnia [...] r., nr [...] B. K. wyjaśnił, że załączone wraz z odwołaniem pełnomocnictwo nr [...] z dnia [...] r. ma charakter ogólny i obejmuje wszystkie czynności niezbędne do nabycia nieruchomości drogowych na rzecz Województwa, nie precyzując trybu nabycia. W związku z powyższym, w jego ocenie, udzielone pełnomocnictwo obowiązuje również przy nabywaniu nieruchomości z mocy prawa, a zatem nie uzupełnił podania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, mając na względzie, że pozostawienie odwołania bez rozpoznania (pod którym to rygorem skarżący obowiązany był uzupełnić brak w przedmiocie reprezentacji strony) stanowi jedną z postaci stwierdzenia niedopuszczalności odwołania przewidzianą w art. 134 K.p.a., zasadnym jest stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia odwołania przez B. K.. Pismem z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył w imieniu Województwa skargę na ww. postanowienie Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Przedmiotowemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 32 K.p.a. poprzez uznanie, że Dyrektor [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]nie był umocowany do występowania w imieniu Zarządu Województwa w sprawie o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...]o pow. [...]ha, położonej w obrębie ewidencyjnym nr 16 miasta [...]; - art. 134 K.p.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania podpisanego przez pełnomocnika Zarządu Województwa, tj. Dyrektora ZZDW w [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że własność przedmiotowych nieruchomości przeszła z mocy prawa na rzecz Województwa na mocy art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z kolei podstawę materialnoprawną przyznania odszkodowania stanowił art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Tym samym nabycie własności nieruchomości oraz wypłata odszkodowania stanowiło czynności związane z nabywaniem nieruchomości pod pasy dróg publicznych, o którym mowa w art. 20 pkt 17 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z pełnomocnictwem, na które powołuje się Dyrektor ZZDW w [...], zakres umocowania Dyrektora ZZDW obejmował "wykonywanie czynności zwykłego zarządu w zakresie zarządzenia ZZDW w [...] oraz wykonywanie czynności przygotowawczych do nabycia nieruchomości pod budowę dróg wojewódzkich". Katalog czynności zwykłego zarządu realizowanych przez zarządcę drogi określony został art. 20 ustawy o drogach publicznych. Punkt 17 przywołanego przepisu obejmuje czynność polegającą na nabywaniu nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych. Tym samym Dyrektora ZZDW był umocowany do występowania w imieniu Województwa Zachodniopomorskiego, w sprawach związanych z ustaleniem wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod pasy drogowe, czyli również w przedmiotowej sprawie, albowiem jest to czynność zwykłego zarządu realizowana przez zarządcę drogi na mocy przywołanego przepisu ustawy o drogach publicznych. Nadto Dyrektor ZZDW posiada również umocowania wynikające z upoważnienia numer [...]z dnia [...]r., upoważniające Dyrektora ZZDW do występowania w charakterze strony we wszystkich sprawach sądowych i administracyjnych, które mogą zaistnieć z tytułu sprawowania funkcji zarządcy drogi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł , co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 j.t.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna. W myśl art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 K.p.a.) Jakkolwiek przepisy dotyczące pełnomocnictw w postępowaniu administracyjnym, zamieszczone w Kodeksie postępowania administracyjnego są, w ocenie Sądu, dość lakoniczne to nie ulega wątpliwości, że osoba występująca jako pełnomocnik w postępowaniu administracyjnym musi swoje umocowanie do występowania w sprawie wywodzić bądź ze szczególnego pełnomocnictwa do tej sprawy albo z ogólnego pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo ogólne upoważnia pełnomocnika do prowadzenia wszelkich spraw mocodawcy. Organ administracji publicznej powinien brać pod uwagę z urzędu rodzaj udzielonego przez stronę pełnomocnictwa i nie powinien dopuścić do udziału w postępowaniu osoby, która albo w ogóle nie legitymuje się należytym pełnomocnictwem, albo pełnomocnictwo dotyczy innej sprawy niż rozstrzygana w postępowaniu. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] nie wykazał swojego umocowania do występowania w sprawie o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości gruntowej. Wątpliwości organu odwoławczego były uzasadnione zważywszy na ilość złożonych pełnomocnictw w sprawie i ich zróżnicowany zakres : - pełnomocnictwo z [...]r., - pełnomocnictwo notarialne z [...]r., - pełnomocnictwo z [...]r., - pełnomocnictwo wynikające z § 3 Statutu Zachodniopomorskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich z 23 października 2006 r., - pełnomocnictwo – upoważnienie nr [...]r. Z akt sprawy wynika, że w sprawie dotyczącej wspomnianego odszkodowania Województwo reprezentowała też początkowo radca prawny J. J. (k. 24 akt). Jest rzeczą dla Sądu niezrozumiałą, to wyjątkowo nieracjonalne zachowanie się Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich, który zamiast dostarczyć organowi krótkie pełnomocnictwo do występowania przed organami administracji w przedmiotowej sprawie, przedstawił organom swego rodzaju "kolekcję" pełnomocnictw, wychodząc być może z założenia, że w końcu jakieś będzie tym właściwym. Analiza złożonych w sprawie pełnomocnictw prowadzi do wniosku, że Dyrektor ZZDW w [...] nie posiadał pełnomocnictwa do występowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za przyjętą działkę nr [...]o pow. [...]ha, położoną w obr. [...] miasta [...]. Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że pełnomocnictwo do występowania w przedmiotowej sprawie wynika z art. 20 pkt 17 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 z późn.zm.). Jak wynika z treści tego artykułu do zarządcy drogi należy w szczególności nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadania prawa do tych nieruchomości. Sąd nie dostrzega we wspomnianym przepisie umocowania do występowania w postępowaniu administracyjnym, w sprawie o odszkodowania za przejęcie przez Województwo nieruchomości gruntowej. Nie jest też zasadne, podnoszone w skardze, odwołanie do upoważnienia nr [...]z [...]r., które upoważnia Dyrektora ZZDW do występowania w charakterze strony we wszystkich sprawach sądowych i administracyjnych, które mogą zaistnieć z tytułu sprawowania funkcji zarządcy drogi. Analiza wspomnianego upoważnienia prowadzi do wniosku, że chodzi w nim o sprawowanie funkcji zarządcy drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, o czym świadczy chociażby wymieniony przykładowo w upoważnieniu (str. 12 akt sądowych) zakres aktów i czynności Dyrektora ZZDW w [...]. Podstawą prawną decyzji ustalającej odszkodowanie jest zaś art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, 132 ust. 1a i 3 i 134 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Reasumując Sąd nie znalazł podstaw aby uznać, że stanowisko Wojewody, który wydał postanowienie o niedopuszczalności wniesionego odwołania było nietrafne. Przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołanie. Dopuszczalność odwołania jest zaś określona przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot. Wobec faktu, że Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich nie wykazał, pomimo wcześniejszego wezwania do uzupełnienia, pełnomocnictwa do występowania w sprawie decyzji [...]z [...]r. Wojewoda podjął prawidłowe rozstrzygnięcie. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.