II SA/Sz 126/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej K.p.a. w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robot budowlanych związanych z dociepleniem pomieszczeń lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego w poziomie parteru budynku mieszkalnego [...] realizowanych bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że powodem umorzenia postępowania było stwierdzenie przez organ, że zarówno w okresie wszczęcia postępowania tj. w [...]r. jak i obecnie wykonanie ocieplenia wewnątrz budynku, bez względu na jego wysokość nie wymagało i nie wymaga uzyskania zarówno pozwolenia na budowę jak i zgłoszenia właściwemu organowi. Od tej decyzji odwołanie wniosła E.G., współwłaścicielka budynku mieszkalnego położonego przy [...] mieszkająca w jego lokalu Nr [...], reprezentowana przez radcę prawnego W.W. podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie odwołującej się, organ nie rozpatrzył należycie wszystkich dowodów i błędnie w uzasadnieniu decyzji przyjął, iż wykonanie robót nastąpiło bez wymaganego zgłoszenia, właściwemu organowi. Tymczasem decyzją z dnia [...] organ administracji budowlanej wniósł sprzeciw co do wskazanych w zgłoszeniu z dnia [...] r. robót budowlanych polegających na "ociepleniu parteru Budynku styropianem [...] cm", o czym nie wspomniano w decyzji PINB. Ponadto strona powołała się na opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. wskazując, że nie ma w niej mowy o dociepleniu wewnętrznym, Zdaniem skarżącej, do takiego docieplenia nie nadają się klasyczne materiały budowlane dostępne na runku – styropian i wełna mineralna, które wymagają całkowitego odizolowania ściany od wilgotnego powietrza wewnątrz budynku. Ocieplenie ścian w budynku na parterze wykonano od wewnątrz styropianem. O fakcie tym i konsekwencjach jakie niesie ze sobą takie ocieplenie monitowała PINB. Przedmiotowy budynek znajduje się w Gminnej ewidencji zabytków i w związku z tym korzysta ze szczególnej ochrony, której celem jest zapobiegnięcie zjawiskom niepożądanym takim jak niszczenie i niewłaściwe korzystanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, jak wynika to z uzasadnienia jego decyzji, że w dniu [...] przeprowadził oględziny robót budowlanych wykonanych w budynku przy i stwierdził, że w mieszkaniu Nr [...] na parterze budynku państwo J. wykonali w pokoju ocieplenie ściany zewnętrznej od wewnątrz pomieszczenia (styropian gr. cm, wełna cm, folia, profile metalowe + płyta GK). Do protokołu L. J. wyjaśnił, że w urzędzie otrzymał informację, że ocieplenie od zewnątrz wymaga zgłoszenia i zgody współwłaścicieli, natomiast ocieplenie od wewnątrz nie wymaga ani zgłoszenia ani pozwolenia. E.G. do protokołu zgłosiła, że obawia się, że wykonane roboty mogą mieć destrukcyjny wpływ na mury budynku. Stan istniejący PINB udokumentował dołączoną do akt sprawy dokumentacją zdjęciową. W oparciu o dokonane ustalenia organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] r, na podstawie art. 50 ust. 1, ust. 2, 3, 4, 5 Prawa budowlanego wstrzymał państwu Janickim prowadzenie robót budowlanych związanych z dociepleniem pomieszczeń lokalu nr 1 w tym budynku, realizowanych bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi i nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i oceny technicznej sporządzonej przez osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami. Inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów, wówczas PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzją z dnia [...] r. nałożył na stronę obowiązek wykonania inwentaryzacji wykonanych robót i oceny technicznej sporządzonej przez osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami i należące do właściwej izby samorządu zawodowego w terminie do dnia [...] r. Państwo J. nie przedłożyli żadnych dokumentów. PINB ponownie analizując stan sprawy przez pryzmat art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, uznał że roboty budowlane, o których mowa w tym przepisie obejmują tylko roboty dotyczące ocieplenia elementów zewnętrznych obiektu budowlanego. Prace termoizolacyjne wykonane wewnątrz mieszkania nie są robotami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe PINB zaskarżoną decyzją umorzył prowadzone postępowanie. Odnosząc się do tak ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem niniejszego postępowania jest docieplenie od wewnątrz mieszkania ścian pokoju styropianem gr. cm, wełną mineralną o gr. cm z obłożeniem płytami gipsowo – kartonowymi. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29 ust. 2 zawiera zamknięty katalog robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę. Wśród nich brak jest robót polegających na ociepleniu wewnętrznym ścian, ale znalazły się roboty budowlane polegające na dociepleniu budynków o wysokości dom, których wykonanie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). WINB wskazał dalej, że jeżeli w świetle art. 28 Prawa budowlanego, regułą jest pozwolenie na budowę, a przepisy określające wyjątki od tej zasady nie wspominają o ociepleniu wewnętrznym ścian, to można by wysnuć wniosek, że do takiego ocieplenia potrzebne jest pozwolenie, ale tylko pod warunkiem, że z wykonywaniem ww. prac wiąże się prowadzenie robót budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Następnie organ przytoczył ustawowe definicje pojęć: roboty budowlane, przebudowa, remont, montaż (art. 3 pkt 7 a i 8 ustawy). Na podstawie analizy tych przepisów doszedł do wniosku, że wykonane ocieplenie wewnątrz budynku przy [...] nie wiąże się z robotami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, zatem należy uznać, że prace takie nie podlegają reglamentacji, o której mowa w art. 28 ustawy Prawo budowlane i w związku z tym stwierdził, że organ I instancji zasadnie umorzył w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a., prowadzone postępowanie. E.G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, którą oparła na zarzutach naruszenia: - art. 7, art. 8, art. 77 § 3, art. 124 § 1 K.p.a. - art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości podniosła, że decyzja ta jest nieprawidłowa, gdyż z akt sprawy wynika, iż wydając decyzję organ nie rozpatrzył należycie wszystkich dowodów oraz dokonał błędnego zastosowania przepisów prawa. Błędnie w sprawie przyjęto, że ocieplenie wewnętrzne nie znajduje się w zakresie ustawowej definicji robót budowlanych, gdyż zdaniem skarżącej ocieplenie wewnętrzne mieści się w definicji remontu z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Ponadto E.G. powtórzyła argumentację zamieszczoną w odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sie z w a ż y ł, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób jej zarzucany, ani w żaden inny istotny sposób, który Sąd powinien uwzględnić z urzędu zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.). Przedmiotem sądowej kontroli legalności jest decyzja ostateczna Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych związanych z dociepleniem pomieszczeń lokalu mieszkalnego nr [...]zlokalizowanego w poziomie parteru budynku mieszkalnego przy [...] realizowanych bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi. Podkreślenia wymaga, że decyzja umarzająca postępowanie ma charakter procesowy, gdyż nie załatwia sprawy merytorycznie. Badanie zgodności z prawem takiej decyzji wymaga stwierdzenia, czy zasadne jest stanowisko organu, że w sprawie wystąpiły przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Jak bowiem trafnie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części". Redakcja wyżej cytowanego przepisu wskazuje, że ustawodawca nie pozostawił organowi marginesu swobody, co do treści decyzji. W przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania właściwy organ administracji publicznej ma obowiązek umorzyć postępowanie administracyjne i to niezależnie od tego, w jakim stadium się ono znajduje. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje bezprzedmiotowości postępowania, ale czyni to doktryna i orzecznictwo. W piśmiennictwie zwraca się uwagę na to, że art. 105 § 1 K.p.a. kładzie akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Przyjmuje się przy tym, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym wypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Postępowanie administracyjne ma bowiem na celu doprowadzenie do takiego rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną, która skonkretyzuje podmiotowo i przedmiotowo, a więc w odniesieniu do konkretnej osoby (podmiotu – np. inwestora), jak też w sprawie konkretnej przedmiotowo (np. o pozwolenie na budowę) uprawnienia i obowiązki wyprowadzone z przepisów obowiązującego w dacie orzekania (rozstrzygania sprawy) prawa materialnego. W przypadku gdy zachodzą przeszkody do tego, aby takie prawa i obowiązki określić w odniesieniu do konkretnego podmiotu, należy mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania kończy do chwili jej wydania toczącą się sprawę administracyjną w ten sposób, iż nie dochodzi już do rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach (czyli tzw. merytorycznego rozstrzygnięcia). Przepis art. 104 § 1 stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, przez którą rozumie się właśnie rozstrzygnięcie merytoryczne o prawach i obowiązkach strony, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. I właśnie art. 105 § 1 stanowi, że tę inaczej załatwiającą sprawę decyzję wydaje się, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe (vide: A. P. F., Komentarz do zmiany art. 105 § 1 K.p.a., Lex/el 2011). Inaczej rzecz ujmując należy stwierdzić, w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 929/14, że "Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem" (Lex nr 1989283). W analizowanej sprawie administracyjnej, przyjętym przez organy orzekające obu instancji przedmiotem postępowania były roboty budowlane związane z dociepleniem pomieszczeń lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego w poziomie parteru budynku usytuowanego [..], realizowane przez I. i L. J. bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi. Przy tak określonym przedmiocie postępowania, bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej są podnoszone w skardze, podobnie jak i uprzednio w odwołaniu, okoliczności takie jak: treść pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w[...] z dnia [...] r. wyrażającego, na wniosek L.J., opinię konserwatorską nt. możliwości ocieplenia tego budynku, a także fakt wydania przez Prezydenta Miasta , po rozpatrzeniu zgłoszenia L.J., decyzji zgłaszającej sprzeciw odnośnie do robót budowlanych polegających na ociepleniu parteru budynku przy ul[..]. Okoliczności te bowiem dotyczą ocieplenia budynku, natomiast przedmiotem zaskarżonej decyzji jest docieplenie mieszkania w budynku. Dlatego, zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, oparty na wywodzie wskazującym na pominięciu przez organy orzekające w ich ustaleniach faktycznych i rozważaniach prawnych tych okoliczności, nie może być uznany za trafny. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że nie każde naruszenie przepisów postępowania administracyjnego prowadzi do uchylenia decyzji przez sąd. Skutek taki wywołuje bowiem tylko takie naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem zagadnienie docieplenia budynku, jako przedmiotowo odmienne, nie miało żadnego wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Na marginesie zauważyć należy, że - jak wynika to z pism składanych przez skarżącą - w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, między współwłaścicielami budynku mieszkalnego nr [...] występuje brak porozumienia co do ocieplenia budynku i utrzymania elewacji zewnętrznej. Kwestia ta jednak pozostaje nie tylko poza przedmiotem niniejszej sprawy, ale także poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego, gdyż zagadnienia sporne między współwłaścicielami nieruchomości regulowane są przez przepisy Kodeksu cywilnego, a nie przez przepisy Prawa budowlanego. Ewentualne roszczenia z tytułu szkód spowodowanych przez współwłaściciela na nieruchomości wspólnej rozstrzygane są przez sądy powszechne, a nie przez organy nadzoru budowlanego. Reasumując powyższe, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji istotnych uchybień w gromadzeniu i w ocenie materiału dowodowego. Ustalenia faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia stanowią logiczną konsekwencje tej oceny i jako takie również są prawidłowe. Dokonana przez organy orzekające obu instancji ocena prawna ustalonego stanu faktycznego jest trafna. W przekonaniu Sądu, już w dniu dokonania oględzin mieszkania I. i L. J. istniały przesłanki faktyczne i prawne do stwierdzenia braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie. Skoro jednak organ I instancji postępowanie to wszczął i prowadził (w aktach przedstawionych Sądowi brak jest zawiadomienia o wszczęciu postępowania), to z chwilą, kiedy stwierdził jego bezprzedmiotowość miał obowiązek postępowanie to umorzyć. Rację ma organ odwoławczy wskazując, że prace polegające na założeniu ocieplenia wewnątrz mieszkania nie podlegają reglamentacji, o której mowa w art. 28 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Mieć trzeba na uwadze, że założenie ocieplenia wewnątrz lokalu mieszkalnego nie jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej ustawy, gdyż nie stanowi wykonania, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy obiektu budowlanego. Ocieplenie takie nie może być również zakwalifikowane do robót budowlanych (art. 3 pkt 7), gdyż nie stanowi budowy ani prac polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W szczególności nie ma racji skarżąca wywodząc, że ocieplenie wewnętrzne mieści się w granicach definicji remontu. Zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o remoncie – "należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym". Tymczasem zarówno z ustaleń organu, jak i z twierdzeń samej skarżącej nie wynika, aby w spornym mieszkaniu w stanie pierwotnym istniało jakiekolwiek wewnętrzne ocieplenie ścian, a zatem nie było podstaw do twierdzenia, że zastosowane ocieplenie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż stanowiło remont polegający na odtworzeniu stanu pierwotnego. Mieć też trzeba na uwadze, że art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane wymaga zgłoszenia robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wskazanej w nim wysokości, co wskazuje, że przepis ten obejmuje swoim zakresem przedmiotowym ściany zewnętrzne budynków, a nie ściany wewnętrzne znajdujących się w nim lokali mieszkalnych. Z powyższego wynika, że w konsekwencji prawidłowej wykładni przepisów materialnego prawa budowlanego, prawidłowo również przyjęto w zaskarżonej decyzji bezprzedmiotowość toczącego się postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Umorzenie postępowania administracyjnego było zatem zgodne z prawem. Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, należało na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić skargę.