II SA/Sz 1260/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.) Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2007 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J.P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Upomnieniem Nr [...] z dnia [...] roku (doręczonym w dniu [...]roku), Prezydent Miasta [...], wezwał J. P. do zapłaty kwoty [...] zł, za parkowanie pojazdu w dniach od [...]r. do [...]r. (w miejscach szczegółowo wskazanych w upomnieniu), tytułem opłaty dodatkowej za nie opłacony postój w Strefie Płatnego Parkowania. W dniu [...]roku, organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...], z tytułu opłaty dodatkowej za nie uiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego na drogach. W dniu [...] roku, strona wniosła na podstawie art. 33 pkt 4, 8 i 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarzuty na wszczęte postępowanie wskazując na błąd co do osoby zobowiązanej, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, a także naruszenie art. 27 § 3 ww. ustawy z uwagi na niedołączenie do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia lub wskazania podstawy prawnej braku obowiązku doręczenia upomnienia. Wierzyciel w dniu [...]r. wydał postanowienie ustosunkowujące się do zarzutów dłużnika, w którym podtrzymał zasadność prowadzonej egzekucji w oparciu o tytuł wykonawczy Nr [...]. W treści rozstrzygnięcia, organ pouczył stronę o prawie wniesienia zażalenia. Zgodnie z treścią zwrotnego potwierdzenia odbioru, przesyłka zawierająca postanowienie była awizowana u strony w dniach [...]r. oraz [...]r., jednakże do dnia [...]r. nie została podjęta przez adresata. Nie ulega zatem wątpliwości, iż postanowienie zostało prawidłowo doręczone stronie i nie skorzystała ona z przysługującego prawa wniesienia zażalenia, wskutek czego postanowienie stało się ostateczne i podlega wykowaniu zgodnie z treścią. W dniu [...]r., organ egzekucyjny wydał postanowienie (doręczone [...]r.), odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego i wskazujące, iż odpowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca, na które strona wniosła zażalenie. Powyższe postanowienie zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]znak [...] z dnia [...]r., z uwagi na nieustosunkowanie się przez organ egzekucyjny do wszystkich zarzutów strony, w szczególności określonego w art. 33 ust 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ egzekucyjny pismem z dnia [...]roku, wezwał dłużnika do wskazania składników majątkowych, do których można skierować egzekucję, która byłaby mniej uciążliwa i prowadziłaby bezpośrednio do wykonania obowiązku. W odpowiedzi na powyższe wezwanie wierzyciel odmówił merytorycznego ustosunkowania się do wezwania wskazując, iż zamierza zaskarżyć postanowienie Kolegium do sądu administracyjnego. Następnie organ egzekucyjny wydał w dniu [...]r. postanowienie, w którym uznał zarzuty za nieuzasadnione. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał w szczególności, iż wierzyciel w drodze postanowienia podtrzymał zasadność egzekucji i postawienie to stało się ostateczne. Wypowiedź wierzyciela jest w tym zakresie wiążąca dla organu egzekucyjnego. W zakresie zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, organ wskazał, iż spośród dostępnych środków w postaci zajęcia rachunków bankowych czy wierzytelności wybrał ten środek, który jest dla dłużnika najmniej uciążliwy. W szczególności bowiem samochód pozostał pod dozorem dłużnika i może on z niego korzystać. Ponadto wyjaśnił, iż sam dłużnik nie wskazał mniej uciążliwego środka egzekucyjnego mimo stosownego zapytania. W dniu [...]r., skarżący wystąpił z zażaleniem na postanowienie organu egzekucyjnego, wskazując iż nie zgadza się z dalszym prowadzeniem egzekucji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...]r. numer [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium wyjaśniło, iż stosownie do art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa wart. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Wskutek niezaskarżenia w terminie, postanowienie zawierające stanowisko wierzyciela stało się ostateczne i wiążące dla organu egzekucyjnego w zakresie zarzutów określonych w art. 33 pkt 1-5 ustawy egzekucyjnej. Kolegium zaznaczyło, że stanowisko wierzyciela jest wiążące jedynie w zakresie w jakim wskazał na to ustawodawca. Niewątpliwie wśród zarzutów, które może zgłosić dłużnik są także takie, które są rozpatrywane samodzielnie przez organ egzekucyjny. W szczególności takim zarzutem może być zgłoszony zresztą przez skarżącego - zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8 ustawy). W przypadku gdy istnieje kilka środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku organ egzekucyjny winien stosować te środki, które są najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (art. 7 § 2 ww. ustawy). Zasada stosowania najmniej uciążliwych dla zobowiązanego środków egzekucyjnych wiąże się z zasadą celowości. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do przymusowej realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków (postępowanie egzekucyjne wdrażane jest jedynie wówczas, gdy nałożono na zobowiązanego określone obowiązki, a on sam nie wykonuje ich dobrowolnie). Trzeba dodać, że celem egzekucji administracyjnej nie powinna być represja. Innymi słowy, stosowanie środków egzekucyjnych nie może zmierzać do wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości. Przeciwnie, spośród środków egzekucyjnych bezpośrednio prowadzących do wykonania obowiązku, organ egzekucyjny obowiązany jest do stosowania środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego. Trafny jest więc pogląd wielokrotnie formułowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że o zastosowaniu najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego można mówić wówczas, gdy istnieje w tym względzie możliwość wyboru. Jeśli natomiast w konkretnym przypadku organ egzekucyjny ma do dyspozycji tylko jeden środek egzekucyjny, to wówczas nie tylko jest on uprawniony, a wręcz zobowiązany do jego zastosowania. Co prawda, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera zamknięty katalog środków egzekucyjnych, jednak ocena stopnia dolegliwości poszczególnych środków pozostawiona została organowi prowadzącemu konkretne postępowanie egzekucyjne, zawsze w kontekście argumentów przytoczonych przez zobowiązanego. Sam wybór środków egzekucyjnych należy jednak do organu egzekucyjnego prowadzącego postępowanie egzekucyjne, a nie do zobowiązanego. Zobowiązany może co prawda wskazać inny środek, który jego zdaniem będzie możliwy do zastosowania, z zachowaniem jednakże podstawowego warunku - takiej samej skuteczności "nowego" środka. Kolegium uznało, iż w toku przeprowadzonych czynności przez organ egzekucyjny, organ ten w należyty sposób wyjaśnił zasadność zastosowania środka w postaci zajęcia ruchomości oraz możliwość zastosowania innych środków. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dłużnik zgłaszając zarzut nadmiernie uciążliwego środka nie tylko nie wskazał na czym owa uciążliwość polega, nie wskazał także innego środka, który spełniałby wymogi mniejszej uciążliwości. Dodatkowo zważyć należy, że dłużnik nie utracił możliwości faktycznego korzystania z pojazdu. Zatem mimo niewątpliwej znacznie większej wartości pojazdu od dochodzonej kwoty zarzut należy uznać za nieuzasadniony. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, iż mimo uzupełnienia stanowiska, organ egzekucyjny w dalszym ciągu nie zajął stanowiska w stosunku do wszystkich zarzutów zobowiązanego, w których nie jest związany stanowiskiem wierzyciela. Niewątpliwym jest bowiem zgłoszenie przez dłużnika zarzutu z art. 33 pkt 10 ustawy egzekucyjnej tj. nie spełnienie wymogów określonych w art. 27 § 3 ustawy. Zgodnie z powyższym przepisem do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia. Kolegium zwróciło uwagę, że w wyroku z dnia 6 maja 1998 r., sygn. akt SA/Sz 1477/97 (Lex Temida CD, Sopot 2004) NSA wręcz wskazał, że brak chociażby jednego z elementów wskazanych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, powoduje niedopuszczalność egzekucji w postępowaniu administracyjnym [por. też Leoński Z., (w:) Hauser R., LeońskiZ., "Postępowanie egzekucyjne w administracji", C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 87]. W tej sytuacji Kolegium uznało, że konieczne jest zbadanie sprawy i zajęcie stanowiska przez organ egzekucyjny w przedmiotowym zakresie, dokumenty przekazane bowiem wraz z aktami sprawy nie pozwalają na dokonanie jednoznacznej odpowiedzi w tym zakresie, zresztą dokonanie jej bezpośrednio przez organ II instancji prowadzić by mogło do naruszenia zasady instancyjności postępowania i uniemożliwić stronie ewentualne skorzystanie z środków odwoławczych. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie przez J. P. Skarżący podniósł, iż już wcześniej wniósł skargę do Sądu, samochód nie jest jedynie jego własnością a spółki [...], wpłaci kwotę, jeżeli ostatecznie zostanie prawidłowo ustalona jej wysokość . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonych do sądu administracyjnego aktów administracyjnych (ostatecznych decyzji, postanowień, w tym postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym ) polega na badaniu ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego mającymi zastosowanie w konkretnej sprawie. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt w istotny sposób narusza prawo, sąd - stosownie do wskazań art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – uchyla ten akt lub stwierdza jego nieważność ( w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa). W przeciwnym wypadku sąd skargę oddala (art. 151 ww.ustawy). Zgodnie z art.134 § 1 i art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, a nadto stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia . Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według kryterium zgodności z prawem i w wyżej wskazanych granicach, dostarczyła podstaw do uznania, że w postępowaniu administracyjnym wystąpiły uchybienia i w związku z tym skarga została uwzględniona. Zadaniem uzasadnienia faktycznego decyzji czy postanowienia jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania aktu. Uzasadnienie faktyczne winno zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem. Ważnym zagadnieniem, w odniesieniu do uzasadnienia faktycznego jest to, by rozstrzygnięcie w sprawie miało swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu, a uzasadnienie w zebranym materialne dowodowym. Jeżeli wystąpi rozbieżność pomiędzy treścią uzasadnienia decyzji a zgromadzonym materiałem dowodowym, to wówczas uzasadnienie aktu będzie wadliwe, a tym samym wadliwy będzie również akt. W doktrynie trafnie podkreśla się, że stosunek uzasadnienia do rozstrzygnięcia polega na tym, że "uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie"(J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 488), a w razie wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia uzasadnienie ma służyć ustaleniu jego rzeczywistej treści i innych konsekwencji prawnych decyzji. Uzasadnienie może być przedmiotem odrębnego zaskarżenia do sądu administracyjnego nie dlatego, że stanowi integralną część rozstrzygnięcia decyzji, lecz dlatego, że zawiera ustalenia i wyjaśnienia, które są sprzeczne z treścią rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji czy postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Wszelkie niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji czy postanowienia z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że w zakresie zarzutu opartego na art.33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wystąpiła sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem , a treścią uzasadnienia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, iż "organ egzekucyjny w dalszym ciągu nie zajął stanowiska w stosunku do wszystkich zarzutów zobowiązanego, w których nie jest związany stanowiskiem wierzyciela", a następnie uznał, że "konieczne jest zbadanie sprawy i zajęcie stanowiska przez organ egzekucyjny w przedmiotowym zakresie, dokumenty przekazane bowiem wraz z aktami sprawy nie pozwalają na dokonanie jednoznacznej odpowiedzi w tym zakresie, zresztą dokonanie jej bezpośrednio przez organ II instancji prowadzić by mogło do naruszenia zasady instancyjności postępowania i uniemożliwić stronie ewentualne skorzystanie z środków odwoławczych". Takie sformułowanie wskazuje, iż postępowanie wyjaśniające powinno być dalej prowadzone w sprawie, a więc że organ I instancji winien ponownie rozpatrzeć sprawę, a zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art.138 § 2 Kpa. Ponadto powyższe uzasadnia stwierdzenie, że nastąpiło pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ odwoławczy przepisów o postępowaniu administracyjnym ( art.77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art.18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz.1954 z późn.zm. ), w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Błędnym jest bowiem pogląd organu odwoławczego dotyczący ewentualnej możliwości naruszenia zasady instancyjności postępowania. Należy przypomnieć, że w świetle art.138 Kpa działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [....] w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wywiodło, iż zgodnie z art.34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz.1954 z późn.zm. ) stanowisko wierzyciela w zakresie zarzutów zgłoszonych w oparciu o art.33 pkt 1-5 jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Skarżący zgłosił zarzuty w oparciu o art.33 pkt 4, 8 i 10 ww. ustawy. W oparciu o art.33 pkt 4 skarżący podniósł zarzut błędu co do osoby zobowiązanej. Stanowisko wierzyciela w tym zakresie podtrzymujące zasadność egzekucji prowadzonej wobec J. P. nie zostało zaskarżone, a więc stało się ostateczne i wypowiedź wierzyciela w tym zakresie jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Należy zwrócić uwagę, że w obecnym stanie prawnym organ egzekucyjny, będąc w tym przypadku związany stanowiskiem wierzyciela, nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia istnienia podstaw do uwzględnienia zarzutu i do obalenia w tym trybie stanowiska wierzyciela, ale w razie przedstawienia przez zobowiązanego dowodów potwierdzających zasadność zarzutów, powinien je rozpatrzyć. W niniejszej sprawie J. P. jednak nie przedstawił dowodów na okoliczność błędu co do osoby zobowiązanej, poprzestając tylko na wymienieniu innych osób, które mogły korzystać z pojazdu. W tym stanie rzeczy, organ mógł nie uwzględnić zarzutu skarżącego. W zakresie zarzutu opartego o pkt 8 art.33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, iż zastosowany środek egzekucyjny jest skuteczny, zaś jego uciążliwość wobec faktu pozostawienia pojazdu pod dozorem J. P. nie jest bardziej dolegliwa niż przy zastosowaniu innych środków egzekucyjnych, a poza tym skarżący nie wskazał innych środków egzekucyjnych. W aktach sprawy znajduje się protokół zajęcia ruchomości, z którego wynika, że na poczet długu w kwocie [...]- zł został zajęty samochód [...] o numerze rejestracyjnym [...]. W kontekście powyższego trzeba wziąć pod uwagę przepis art.97 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W świetle § 5 tego przepisu nie podlegają zajęciu ruchomości o wartości ponad kwotę potrzebną do zaspokojenia egzekwowanej należności wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia należności w terminie i kosztami egzekucyjnymi, jeżeli zobowiązany posiada inną podlegającą egzekucji ruchomość o wartości wystarczającej na zaspokojenie tych należności, a sprzedaż egzekucyjna tej ruchomości nie nastręcza trudności. Z kolei § 4 stanowi, iż można dokonać zajęcia ruchomości stanowiącej współwłasność łączną spółki nieposiadającej osobowości prawnej lub współwłasność w częściach ułamkowych, której zobowiązany jest współwłaścicielem, jeżeli pozostali współwłaściciele wyrażą zgodę na sprzedaż takiej ruchomości. Po sprzedaży ruchomości każdemu z pozostałych współwłaścicieli organ egzekucyjny przekazuje kwotę uzyskaną ze sprzedaży odpowiadającą ich części ułamkowej we współwłasności lub udziałowi określonemu w umowie spółki. Już w piśmie z dnia [...]r. J. P. podnosił, iż przedmiotowy samochód "należy do [...] ", a on jest jedynie jego współwłaścicielem ( ze skargi wynika, że pojazd należy do wspólników spółki [...]). Zdaniem Sądu, powyższe kwestie nie zostały wyjaśnione i organ nie ustosunkował się do nich w zaskarżonym postanowieniu. Dodać należy, że skład orzekający podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25.05.2004 r. sygn.akt III SA 3392/02 ( ONSAiWSA 2006/2/47, LEX 180266). Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po uzupełnieniu postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie, wyda rozstrzygnięcie, ustosunkowując się do zarzutów z uwzględnieniem uwag Sądu. Pozostałe zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, bowiem skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. numer [...] ( uchylające postanowienie organu egzekucyjnego i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia ) została oddalona prawomocnym wyrokiem z dnia 9 listopada 2006 r. sygn.akt II SA/Sz 881/06, a prowadzone postępowanie egzekucyjne nigdy nie zostało wstrzymane. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.152 i art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł, jak w sentencji.