II SA/Sz 1261/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2006 sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Starosta [...] decyzją dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 Kpa wniósł sprzeciw w sprawie przebudowy stacji paliw płynnych w [...] przy ul. [...] na działce nr ewid. [...] obr. 4, obejmującej: - budowę tacy (płyty żelbetowej) dystrybucyjnej i rozładowczej, - budowę wysepki dystrybucyjnej, -przebudowę i rozbudowę kanalizacji deszczowej w celu dostosowania jej do obsługi stacji paliw - montaż separatora tłuszczy i osadnika oraz budowę odprowadzenia opadów z tacy dystrybucyjnej i rozładowczej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał między innymi, iż w dniu [...]r. Przedsiębiorstwo Handlowe [...] z siedzibą w [...] przy ul. [...] zgłosiło zamiar wykonania robót budowlanych, związanych z przebudową stacji paliw płynnych zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] na działce nr ewid. [...] obr. [...]. Organ po zapoznaniu się z dokumentami dołączonymi do zgłoszenia stwierdził, że w zgłoszeniu wykonania robót budowlanych wnioskodawca określił planowane roboty jako remont i przebudowę istniejących obiektów, tymczasem zakres robót budowlanych polegających na: budowie żelbetowej tacy dystrybucyjnej i rozładowczej, budowie wysepki dystrybucyjnej, przebudowie kanalizacji deszczowej w celu dostosowania jej do obsługi stacji paliw, montażu separatora tłuszczy i osadnika oraz budowie odprowadzenia opadów z tacy dystrybucyjnej i rozładowczej nie można zakwalifikować jako remont. Zdaniem organu I instancji wyżej wymienione roboty budowlane, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 cytowanej wyżej ustawy Prawo budowlane. Od decyzji tej M. M. pismem z dnia [...]r. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu odwołania M. M. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji na podstawie art. 156 § 1 Kpa i wyraził niezadowolenie z treści tej decyzji, w tym między innymi przyjęcia błędnej, Jego zdaniem, klasyfikacji robót budowlanych (tj. innej niż w zgłoszeniu). Zdaniem odwołującego się przedmiotowa decyzja wydana została po terminie, a zgłoszone roboty budowlane, stosownie do treści art. 29 ustawy Prawo budowlane, nie wymagają pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] nie uwzględnił odwołania skarżącego i działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) decyzją z dnia [...]r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowe okoliczności sprawy i podzielił stanowisko prezentowane przez organ I instancji. Ponadto Wojewoda [...] wskazał, iż w załączonym przez inwestora do wniosku z dnia [...]r. szkicu budowlanym - roboty budowlane i remontowe na stacji paliw - szczegółowo opisano, jakie prace mają być wykonane na istniejącej stacji paliw zlokalizowanej na działce nr [...] w [...]. Między innymi w/w szkicu opisano stan istniejący nawierzchni stacji, jako wykonanej z płyt żelbetowych oraz z warstw żwiru, które zostaną wymienione. Według inwestora wykonanie w/w nawierzchni może nastąpić na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane, dotyczącego przebudowy i remontu dróg, torów i urządzeń kolejowych. Zdaniem organu odwoławczego wymienionych robót nie można uznać jako remont dróg, ponieważ projektowana nawierzchnia stacji nie jest drogą, o której mowa w w/w artykule w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a przedstawiony opis prac kwalifikuje je do uzyskania pozwolenia na budowę. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wykonanie tacy rozładowczej szczelnej z nawierzchnią zmywalną, która jest zbiornikiem, zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane wymaga uzyskania pozwolenie na budowę, czyli nie można powyższych robót budowlanych określić, jako utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej w myśl art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane, tj. jako robót niewymagających pozwolenia na budowę. Dotyczy to również zdaniem organu odwoławczego pozostałych robót budowlanych wyszczególnionych w szkicu budowlanym, takich jak: projektowana wysepka dystrybucyjna, taca dystrybucyjna oraz system urządzeń służących do podczyszczania wód opadowych. Organ podkreślił nadto, iż zgodnie z załączonym przez inwestora do wniosku z dnia [...]r. szkicem budowlanym wszystkie wymienione w nim roboty budowlane dotyczą istniejącej stacji paliw. Roboty budowlane, określone przez inwestora w zgłoszeniu jako, przebudowa, remont, instalacja urządzeń na obiektach budowlanych mają w rezultacie doprowadzić do przebudowy stacji paliw, doprowadzając istniejący obiekt do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami dla tego typu obiektów. Ustawodawca w ramach uproszczenia procedur administracyjnych, wprowadził zamiast decyzji, instytucję zgłoszenia, dla wykonania robót budowlanych enumeratywnie wymienionych w art. 29 ustawy - Prawo budowlane, jednakże określone przez inwestora we wniosku roboty budowlane nie zostały wyszczególnione w w/w artykule. Zgodnie zatem z art. 28 ustawy - Prawo budowlane realizacja planowanego przedsięwzięcia, polegająca na przebudowie stacji paliw płynnych przy ul. [...] w [...] może być zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto organ II instancji zauważył, że budowa stacji paliw zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. (Dz.U. z dnia 3 grudnia 2004r.) w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Przebudowa stacji paliw płynnych wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy dotyczące ochrony środowiska. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] M. M. wniósł o "unieważnienie" decyzji obu instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu, dodatkowo podnosząc, iż organ odwoławczy: - nie rozpatrzył Jego wniosku o unieważnienie decyzji Starosty [...], - nie dotrzymał 30-dniowego terminu na rozpatrzenie dowołania od decyzji I instancji, - nie pouczył o możliwości złożenie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż przepis art. 128 Kpa stanowi, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (...). Postępowanie odwoławcze zostaje uruchomione przez czynność procesową strony, jaką jest wniesienie odwołania. Aby jednak wywołała ona skutek prawny, musi spełniać określone wymagania co do treści, formy, terminu i trybu jej dokonania. Kodeks postępowania administracyjnego generalnie przyjmuje zasadę, że odwołanie nie wymaga zachowania szczególnej formy ani szczegółowego uzasadnienia. Skoro więc inwestor wniósł do organu odwoławczego pismo wyrażające niezadowolenie z treści decyzji Starosty [...] w ustawowym terminie przysługującym stronom do wniesienia odwołania, a zatem pismo to organ potraktował jako odwołanie od decyzji. Pismo inwestora wpłynęło do organu odwoławczego w dniu [...]r. W dniu [...]r. organ odwoławczy zawiadomił strony postępowania na podstawie art. 36 ust. 1 Kpa o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia [...]r., z uwagi na prowadzone postępowanie wyjaśniające. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego. Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania Sądu określonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), doprowadziła do uznania, że skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn aniżeli zostały podniesione przez skarżącego. Sąd stwierdził, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo z dnia [...]r., które organ uznał za odwołanie od decyzji organu I instancji. Pismo to nie zostało jednak podpisane przez skarżącego. Fakt ten pozwala uznać, że wyżej wymienione pismo zawiera braki uniemożliwiające nadanie sprawie dalszego biegu, tj. w przypadku odwołania niemożność jego rozpoznania. Stosownie bowiem do art. 63 § 2 i 3 Kpa podanie (odwołanie) strony musi zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, adres tej osoby, żądanie oraz podpis osoby wnoszącej podanie. Podpis na podaniu warunkuje fakt pochodzenia żądania od osoby określonej jako wnosząca podanie. Jednocześnie art. 64 § 2 Kpa stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni, z pouczeniem, iż nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie wezwał skarżącego do uzupełnienia braku pisma (odwołania) z dnia [...]r., poprzez jego podpisanie i rozpoznał je, mimo że nie wywoływało ono skutków prawnych. Tutejszy Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 18 maja 1994r., sygn. akt SA/Gd 2365/93 (POP 1997, Nr 3, poz. 62), iż uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie powoduje, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego, a jego decyzja dotknięta jest wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Z powyższych względów Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.