II SA/Sz 1266/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art. 81 c ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne, nakazał K. H., M. H., Z. O., P. O., J. O. i Gminie M. – współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w M. przy ul. [...], wykonanie i dostarczenie szczegółowej ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego całego budynku oraz możliwości i sposobu polepszenia właściwości mechanicznych konstrukcji stropu nad parterem ww. budynku – wskazując termin wykonania – [...] r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. stwierdzono, że przy wykonywaniu bieżących robót konserwacyjnych oraz robót remontowych przez K. i M. H. w lokalu nr [...], dokonano zbicia tynków wewnętrznych, zerwania podsufitek i dotychczasowych podłóg oraz innych okładzin. Po odsłonięciu konstrukcji ścian i stropów, stwierdzono, że wybudowany w technologii ryglowej budynek posiada słupy i rygle drewniane z wypełnieniem polepą. Odsłonięcie konstrukcji budynku ujawniło niewłaściwy stan techniczny belek stropowych (uszkodzone i skorodowane belki z owadami żerującymi w substancji drewna). Podobny jest stopień uszkodzenia – skorodowania słupów i rygli konstrukcji ścian. W trakcie oględzin lokalu nr [...] (Z. , P. i J. O.) stwierdzono, że podłogi tego lokalu – położonego na piętrze – przejawiają objawy niestabilności: odczuwalne ugięcia, spadki posadzki "do środka" pomieszczeń, praca podłogi odzwierciedlona poruszaniem się sprzętu i mebli w wyposażeniu. Z przedłożonych w trakcie oględzin protokołów okresowych kontroli stanu technicznego rocznego i pięcioletniego wynika, że budynek częściowo nie odpowiada wymogom obowiązujących przepisów. Brak natomiast usterek zagrażających zdrowiu lub życiu ludzi. Zdaniem organu, w świetle złożonych do akt sprawy dokumentów tj. opinii technicznej z [...] r. oraz opinii entomologicznej z [...] r., zasadne jest wykonanie opinii dla całego budynku oraz dokumentacji technicznej w celu polepszenia właściwości mechanicznych konstrukcji stropu. Według opinii entomologicznej stan zachowania elementów drewnianych kwalifikowany jest co najmniej do częściowej wymiany. Organ powołując się na treść art. 81 c ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że w tym wypadku zachodzą podstawy do nakazania przedłożenia ekspertyzy technicznej w oparciu o ten przepis. W zażaleniu na to postanowienie Z. O. podniosła, że obecnie jest współwłaścicielką lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], a wcześniej wraz z nieżyjącym już mężem była jego najemcą. Przez cały czas trwania umowy najmu, wykonywali przy udziale synów wszystkie remonty na własny koszt. Kiedy stali się właścicielami lokalu – również na własny koszt – założyli ogrzewanie gazowe. Po tylu latach – z postanowienia z dnia [...] r. – dowiedziała się, że aby budynek dalej istniał zalecone są remonty budowlane nie na jej "kieszeń". W jej ocenie, ekspertyza budowlana "wskazująca na bezpieczny remont lokalu własnościowego" K. i M. H. powinna zostać wykonana przed rozpoczęciem remontu tego lokalu. Podłoga była cały czas użytkowana i wcześniej nie uginała się pod żadnym ciężarem. Dopiero w trakcie remontu wspomnianego lokalu nastąpiło "pogorszenie stanu technicznego lokalu". Dodała, że aktualnie jest w trudnej sytuacji materialno-zdrowotnej, ma [...] lata, I grupę inwalidzką. Utrzymuje się z emerytury, po uiszczeniu opłat za energię i inne media oraz zakupie leków niezbędnych dla ratowania jej zdrowia, na życie pozostaje niewielka suma. Jej synowie przebywają za granicą bo tam mają zatrudnienie. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w. zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 w zw. z art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na treść art. 61 i art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności ocen technicznych dotyczących odkrywek części wspólnych budynku dokonanych w mieszkaniu nr [...] – podzielił uzasadnione wątpliwości organu I instancji co do stanu technicznego elementów konstrukcyjnych całego budynku. Wskazał, że wyjaśnienie tych wątpliwości wymaga uzupełnienia o dodatkowy materiał dowodowy, celem ustalenia dokładnego zakresu nieprawidłowości i sposobu ich usunięcia. Zgromadzony dotychczas materiał dotyczy wyłącznie nieprawidłowości ujawnionych w pojedynczym lokalu i nie może jednoznacznie przesądzać o stanie technicznym całego budynku. Ponadto, przedłożona dotychczas dokumentacja nie wskazuje właściwego sposobu usunięcia już stwierdzonych nieprawidłowości. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ wskazał, że ujawnione nieprawidłowości w stanie technicznym budynku dotyczą korozji biologicznej drewnianych elementów konstrukcyjnych budynku, nie zaś ich mechanicznego uszkodzenia. W skardze na to postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Z. O. wniosła o jego uchylenie w całości, ewentualnie o jego zmianę w zakresie zwolnienia jej od ponoszenia przez nią kosztów dokonania ekspertyzy budowlanej. W uzasadnieniu skargi wskazała, że nie zgadza się z nałożonymi na nią obowiązkami. Aby organ mógł skorzystać z rozwiązania zawartego w art. 81 c ust. 2 muszą zachodzić nie jakieś wątpliwości urzędu, ale uzasadnione wątpliwości. Organ powinien precyzyjnie wskazać jaką ocenę techniczną i w jakim zakresie właściciele mają przedłożyć. Przepis ten nie powinien być wykorzystywany tylko wtedy gdy organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie, przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Organ nadzoru budowlanego powinien wskazać przepisy techniczne, co do zgodności z którymi istnieją w jego ocenie wątpliwości. Powinien również wykazać dlaczego nie jest w stanie samodzielnie poczynić badań co do stanu technicznego obiektu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność jego wyeliminowania z porządku prawnego. Materialnoprawną podstawą wspomnianego postanowienia był art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia Z kolei w myśl art. 81 c ust. 1 tej ustawy, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi. W badanej sprawie organ, po przeprowadzeniu oględzin obiektu w dniu [...] r. jak również po zapoznaniu się z opinią techniczną z [...] r. (sporządzoną przez T. I.) oraz opinią entomologiczną z [...] r. (sporządzoną przez J. D.) szczegółowo ustalił aktualny stan techniczny lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w K. , jak również stwierdził objawy niestabilności podłóg w znajdującym się w tym budynku lokalu nr [...]. Odsłonięcie konstrukcji budynku (w trakcie prac remontowych w lokalu nr [...]) ujawniło niewłaściwy stan techniczny belek stropowych (uszkodzone i skorodowane belki z owadami żerującymi w substancji drewna). Podobny jest też stopień uszkodzenia – skorodowania słupów i rygli konstrukcji ścian. Jak słusznie wskazał organ II instancji, powyższe wskazuje jednoznacznie na nieprawidłowości w lokalu nr [...] – m.in. w zakresie części wspólnych budynku (ścian nośnych i stropu) jednak aby dokonać oceny stanu całego budynku niezbędne jest dokonanie dodatkowych ustaleń. Należy podkreślić, że z uwagi na charakter stwierdzonych nieprawidłowości (czego zdaje się nie dostrzegać skarżąca) niezbędne jest wykonanie kolejnych odkrywek, do wykonania których organy nadzoru nie posiadają środków. Należy bowiem podkreślić, że zły stan wspomnianych ścian oraz stropu jest wynikiem żerowania larw owadów drewnożernych – w tym wypadku spuszczela pospolitego oraz kołatka domowego. Jak wynika z opinii entomologicznej z dnia [...] r., drewno belek konstrukcyjnych z zewnątrz wygląda na nieuszkodzone za wyjątkiem nielicznych owalnych otworów o średnicy około 7 mm. Podważenie drewna powoduje jednak "pokazanie cieniutkiej warstwy drewna nieuszkodzonego i w głąb przekroju wypełnionej mączką drzewną plątaniny korytarzy – pozostałości po drewnie bielu zjedzonym przez larwy" (w wypadku części zaatakowanych przez spuszczela pospolitego). Z kolei w wypadku elementów, na których żerował kołatek domowy, drewno belek konstrukcyjnych z zewnątrz wygląda na podziurawione przez bardzo liczne okrągłe małe otworki o średnicy 1 – 2 mm. Podważenie drewna powoduje "pokazanie drewna uszkodzonego w postaci licznych drobnych korytarzy wypełnionych silnie zbitą, drobną kremową mączką. Drewno jest uszkodzone w całym przekroju belki. W przypadku zasiedlenia drewna przez kołatki z otworów na powierzchni drewna wysypuje się mączką – pozostałość po zjedzonym drewnie." W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości, że konieczna jest ocena stanu konstrukcji całego budynku, która wymagać będzie kolejnych okrywek, jak również specjalistycznej wiedzy z zakresu entomologii, którą niewątpliwie organy nadzoru budowlanego nie dysponują. Zakres wspomnianych nieprawidłowości jest dość szeroki i został dokładnie opisany i udokumentowany nie tylko w protokole oględzin z dnia [...] r., ale także poparty materiałem zdjęciowym zawartym w opinii entomologicznej. W tych okolicznościach organ uznał, że ustalony przez niego zakres nieprawidłowości, wymaga oceny sporządzonej przez osobę bądź osoby posiadającą wiedzę specjalistyczną. Jak już bowiem zaznaczono, do sporządzenia tej oceny, przy badaniu elementów konstrukcyjnych niezbędne jest przeprowadzenie "odkrywek" budowlanych i dokonanie oceny przez specjalistę z zakresu entomologii. Podjęte przez organ czynności kontrolne ukierunkowane są tylko i wyłącznie na stwierdzenie istniejącego stanu faktycznego obiektu budowlanego. Natomiast podjęcie dalszych działań przez organ - zgodnie z ustalonym stanem faktycznym - zależy od tego co stwierdzi osoba posiadająca wiedzę specjalistyczną, a mianowicie jaki jest rozmiar uszkodzeń elementów konstrukcyjnych (przez owady żerujące w drewnie), jaki powinien być zakres prac remontowych, jakie prace należy wykonać i w jaki sposób aby polepszyć właściwości mechaniczne konstrukcji stropu nad parterem przedmiotowego budynku. Dopiero właśnie ta wiedza fachowa zawarta w ekspertyzie będzie pomocna i niezbędna do podjęcia dalszych działań przez organ nadzoru budowlanego, celem przywrócenia stanu zgodnego z prawem. To, że to właściciele mają obowiązek użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem, wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych ani sprawności technicznej, a co za tym idzie na swój koszt sporządzić stosowną ekspertyzę nie ulega wątpliwości. Okoliczność, że skarżąca wraz z mężem i synami przeprowadziła liczne prace remontowe w należącym do niej lokalu nie zmienia w żadnym stopniu faktu, że prace te nie były skierowane na przeciwdziałanie skutkom żerowania w drewnianych elementach konstrukcyjnych m.in. belek znajdujących się pod podłogą lokalu nr [...] (należącego do skarżącej) opisywanych wyżej owadów. Zatem działania organu nadzoru budowlanego polegające na zobowiązaniu właścicieli do przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku są nie tylko niezbędne ale i konieczne do końcowego załatwienia sprawy aby usunąć zagrożenie spowodowane niepokojącym stanem obiektu. Odnosząc się do złej sytuacji finansowej i zdrowotnej skarżącej, należy podkreślić, że zobowiązanie wynikające z postanowienia z dnia [...] r. zostało nałożone nie tylko na nią, ale także pozostałych współwłaścicieli budynku, tj. P. i J. O., K. i M. H., a także Gminę M. Konieczność ponoszenia kosztów ekspertyzy dotyczy zatem nie tylko jej, ale także pozostałych współwłaścicieli budynku. Nie sposób też zgodzić się ze skarżącą, że organ nie wskazał jaką ocenę techniczną winni przedłożyć współwłaściciele budynku. Pomijając okoliczność, że pozostali współwłaściciele – tj. K. i M. H. oraz Gmina M. nie zgłosili jakichkolwiek wątpliwości co do treści nałożonego na nich obowiązku, należy zaznaczyć, że z treści postanowienia wynika, że chodzi w tym wypadku o ocenę stanu technicznego całego budynku oraz ocenę możliwości i sposobu polepszenia właściwości mechanicznych konstrukcji stropu nad parterem tego budynku. Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, że od stanu wspomnianych elementów stropu zależeć będzie także bezpieczeństwo skarżącej, której mieszkanie położone jest ponad tymże stropem. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako bezzasadną. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do pierwszej z wymienionych kategorii, zatem dopuszczalne było rozpoznanie niniejszej skargi w postępowaniu uproszczonym i wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym.