II SA/Sz 1267/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi B. O. o wymierzenie grzywny Inspektorowi Nadzoru Budowlanego za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 marca 2011 r., II SA/Sz 1143/10 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych wymierza Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości [...] złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r. II SA/Sz 1143/10 po rozpoznaniu skargi B. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zawarł wytyczne dla organów nadzoru budowlanego dotyczące dalszego postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych przez W. A. w budynku mieszkalnym jednorodzinnym posadowionym na działce nr [...] w miejscowości [...]. W dniu [...] r. B. O., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę żądając wymierzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny za nie wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2011 r. II SA/Sz 1143/10. Skarżąca wskazała, że akta administracyjne zostały zwrócone organowi I instancji, ale mimo wezwania organu do wykonania wyroku pismem z dnia [...] r., do dnia wniesienia skargi sprawa nie została załatwiona przez wydanie decyzji, co narusza art. 35 k.p.a. i uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej p.p.s.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że odpis prawomocnego wyroku Sądu z dnia 10 marca 2011 r. wraz z aktami sprawy otrzymał w dniu [...] r., a pismem z dnia [...] r. poinformował strony o przystąpieniu do ponownego rozpoznania sprawy. Następnie, pismem z dnia [...] r. organ I instancji poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a w dniu [...] r. wydał decyzję nakładającą na W. A. obowiązek przedłożenia, w określonym terminie, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych na terenie działki nr [...] w miejscowości [...] , wraz z oceną techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Zdaniem organu I instancji, w sprawie nie doszło zatem do bezczynności organu I instancji po wyroku uchylającym, a tym samym nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na uwzględnienie skargi określone w art. 154 § 1 p.p.s.a. W dniu [...] r. na rozprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oświadczył, że przyczyną wydania decyzji organu I instancji w [...] r. po wyroku uchylającym był natłok spraw rozpoznawanych przez ten organ, okres urlopowy, oraz to, że w pierwszej kolejności były rozpoznawane sprawy związane z nieodpowiednim stanem technicznym budynków. Ponadto, do [...] r. w wydziale pracowały [...] osoby, a od [...] osób, w tym dwie posiadające uprawnienia budowlane. W roku [...] wydano [...] decyzji i postanowień. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznawana skarga została wniesiona w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a., który przewiduje możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku uchylającym, zawierającej żądanie wymierzenia temu organowi grzywny. Warunkiem wniesienia skargi w przedmiocie wymierzenia grzywny jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku, co skarżąca uczyniła. W myśl art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Organ pozostaje w bezczynności po wyroku uchylającym, jeżeli nie rozpoznał sprawy w powtórnym postępowaniu prowadzonym na skutek wyroku sądowego, mimo upływu terminu określonego w ustawie, np. w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.). Jeżeli zostały spełnione przesłanki określone w art. 154 § 1 p.p.s.a., sąd powinien uwzględnić skargę, chyba że wykonanie wyroku nastąpiło co prawda z uchybieniem terminu, ale jeszcze przed wniesieniem do sądu skargi w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny. Późniejsze dopełnienie tych obowiązków, tzn. po wniesieniu skargi, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego ani oddalenia skargi, ale fakt ten powinien mieć wpływ na ustalenie wysokości grzywny w ramach określonych przez art. 154 § 6 p.p.s.a. Grzywna stanowi zatem karę dla organów administracji za ignorowanie wyroków sądu, ma także charakter dyscyplinujący. Celem tej regulacji jest ochrona obywatela przed administracją naruszającą prawo. Do terminów wynikających np. z art. 35 kpa, jakie ma organ na załatwienie sprawy, nie należy wliczać okresów opóźnień wynikających z winy strony lub z przyczyn niezależnych od organu. Ponieważ komentowana regulacja ma na celu ochronę obywatela przed administracją naruszającą prawo, nie należy jej karać, jeżeli nie jest możliwe przypisanie jej odpowiedzialności za upływ terminów wyznaczonych przez ustawę. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, był zobowiązany załatwić sprawę w ponownym postępowaniu po wyroku uchylającym z dnia 10 marca 2011 r., w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego otrzymał w dniu [...] r. Stosownie do art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji powinien był załatwić sprawę przez wydanie decyzji niezwłocznie po otrzymaniu odpisu prawomocnego wyroku Sądu z dnia [...] r. wraz z aktami sprawy, ponieważ decyzja z dnia [...] r. została wydana wyłącznie w oparciu o dane którymi organ ten rozporządzał. Z akt administracyjnych przesłanych Sądowi nie wynika, by organ ten prowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie. Tymczasem decyzja ponownie rozstrzygająca sprawę w I instancji została wydana dopiero [...] r., po wniesieniu przez B. O. skargi w przedmiocie wymierzenia grzywny, po blisko pięciu miesiącach od zwrotu organowi I instancji akt administracyjnych. W żadnym razie bezczynności organu nie usprawiedliwia to, że w pierwszej kolejności były rozpoznawane inne sprawy, ani to, że organ nie dysponował wystarczającą liczbą zatrudnionych osób posiadających uprawnienia potrzebne do rozpoznania sprawy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że organ I instancji po wyroku uchylającym pozostawał w bezczynności, a opóźnienie w załatwieniu sprawy było zależne od organu nastąpiło z przyczyn leżących po stronie organu. Jednocześnie decyzja z dnia [...] r. została wydana już po wniesieniu skargi w przedmiocie wymierzenia temu organowi grzywny. Oznacza to, że skarga jest uzasadniona, a Sąd jest zobowiązany wymierzyć organowi który nie wykonał wyroku Sądu w terminie grzywnę. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1 tego artykułu, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Górna granica grzywny wynosiła zatem [...] zł (por. obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2012 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2011 r. - M. P. poz. 63). Ustalając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze, iż winien ją miarkować w zależności od stopnia winy organu w niewykonaniu wyroku. Nie bez wpływu na wysokość wymierzonej grzywny pozostawać winno także to, czy po wniesieniu skargi organ wykonał ciążące na nim z mocy prawomocnego wyroku obowiązki. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że grzywna w kwocie [...] zł jest adekwatna do okresu pozostawania w bezczynności i stopnia przewinienia organu, dlatego na podstawie art. 154 § 1, 3 i 6 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.