II SA/Sz 1267/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Barbara Gebel, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi B. B. – S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta stwierdził wygaśniecie decyzji własnej z dnia [...] r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie placu manewrowego lub poszerzeniu istniejącej drogi wewnętrznej w rejonie ul. [...] na działkach nr [...] . Decyzja ta wydana została na wniosek B. B. –S. , współwłaścicielki niezabudowanych działek nr [...] przy ul.[...] , co do których nie uzyskała pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że uchwałą Nr XXVII/790/13 z dnia 25 lutego 2013 r. Rada Miasta Szczecina przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Pogodno-Somosierry" (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego poz. 1202) obejmujący m. in. teren działek, których dotyczyła decyzja nr [...] . W planie miejscowym działki te objęte są dwoma obszarami elementarnymi oznaczonymi symbolami [...] o różnym przeznaczeniu. Teren elementarny [...] przeznaczony został pod drogę wewnętrzną i plac do zawracania (§ 272), a teren elementarny[...] przeznaczony został pod usługi takie jak biblioteka, świetlica osiedlowa, a do czasu zapotrzebowania terenu na te cele, tymczasowo plan dopuszcza przeznaczenie tego terenu pod parking dla samochodów osobowych (§ 128). Zatem ustalenia zawarte w planie miejscowym są inne niż zawarte w decyzji ustalającej warunki zabudowy i uniemożliwiają całkowitą realizację tej decyzji. Decyzja nr [...] przewiduje na działkach nr [...] budowę placu manewrowego lub poszerzenie drogi wewnętrznej znajdującej się na działce nr [...] i częściowo 3/6, a plan przewiduje, że teren ten ma być przeznaczony pod usługi (biblioteka, świetlica osiedlowa). Organ wyjaśnił, że zawarty w piśmie strony z dnia [...] r. wniosek o odstąpienie od uchylenia decyzji o warunkach zabudowy do czasu opracowania i uchwalenia zmiany planu miejscowego w taki sposób, aby umożliwić poszerzenie jej nieruchomości składającej się z działek nr [...] do wielkości [...] m2, co umożliwiłoby budowę domu wolnostojącego, nie mógł zostać uwzględniony w niniejszym postępowaniu, ponieważ wykracza poza jego granice. Dla terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy został uchwalony plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż zawarte w tej decyzji i uniemożliwiają jej realizację w całości, dlatego działając na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) organ stwierdził wygaśnięcie tej decyzji. W odwołaniu od decyzji B. B.-S. wniosła o jej uchylenie wskazując, że ustalenia planu miejscowego są całkowicie inne niż zawarte w decyzji nr [...] i we wszystkich innych decyzjach wydanych wcześniej dotyczących tego terenu. Nie jest jasne dla odwołującej się dlaczego w planie miejscowym przeznaczono pod budowę obiektów użyteczności publicznej teren, który dotychczas nie był przeznaczony pod zabudowę i dlaczego plac manewrowy, który przewiduje plan, nie spełnia wymogów drogi pożarowej. Plac manewrowy którym zakończona jest droga powinien mieć wymiary 20 x 20 m. Tymczasem plac manewrowy przewidziany planem miejscowym ma wymiary ok. 11 x 10 m. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazało, że ustalenia zawarte w decyzji nr [...] są inne niż ustalenia dla tego samego obszaru zawarte w uchwale Nr XXVII/790/13 Rady Miasta Szczecina. Na części obszaru objętego tą decyzją plan przewiduje bowiem budowę biblioteki i świetlicy osiedlowej, czego nie przewiduje decyzja o warunkach zabudowy. Inne są także ustalenia komunikacyjne w postaci placu manewrowego i drogi wewnętrznej kwalifikowanej jako ciąg pieszo-jezdny. Z tych przyczyn zasadne było stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że do jego kompetencji nie należy badanie zasadności ustaleń przyjętych w planie miejscowym. Każda gmina, w ramach władztwa planistycznego, samodzielnie ustala przeznaczenie określonych terenów w planie miejscowym i warunki ich zagospodarowania. W trakcie procedury planistycznej, uwagi do projektu planu osoby zainteresowane mogą zgłaszać w trybie art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a po uchwaleniu planu zaskarżyć go do sądu administracyjnego, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję B. B. –S. wyjaśniła, że zaskarżyła tę decyzję nie dlatego, że narusza ona prawo, ale dlatego, że nie uwzględnia jej zarzutów do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części objętej decyzją o warunkach zabudowy, czym narusza interes prawny skarżącej. Plan miejscowy przewiduje budowę obiektów użyteczności publicznej (biblioteka, świetlica osiedlowa) na terenie przeznaczonym w decyzji pod budowę placu manewrowego lub poszerzenie istniejącej drogi wewnętrznej, pozostawiając pomiędzy planowaną zabudową jednorodzinną (ul.[...] ) a planowanymi obiektami użyteczności publicznej drogę o szerokości [...] m zakończoną placem manewrowym o wymiarach [...] m. Zbudowanie przewidzianych planem obiektów użyteczności publicznej jest co prawda wątpliwe, ponieważ obecne plany inwestycyjne miasta nie przewidują budowy biblioteki w dzielnicy P., ale remont istniejącej biblioteki nr [...] przy ul.[...] . Obecny plan dla tego terenu to zapewne parking samochodowy. Zarówno budowa obiektów użyteczności publicznej jak i parking samochodowy znacznie będą obniżać komfort zamieszkiwania planowanej przez skarżącą zabudowy jednorodzinnej, stąd wniosek o zmianę planu złożony przez nią w Urzędzie Miasta S. w dniu [...] r., mający na celu umożliwienie poszerzenia nieruchomości przy ul. [...] . Obecny plan nie zapewnia skarżącej odpowiedniego dojazdu do planowanej zabudowy jednorodzinnej ani komfortu zamieszkiwania. Do czasu uchwalenia zmiany planu decyzja o warunkach zabudowy powinna obowiązywać, a jej ustalenia powinny być wzięte pod uwagę przy opracowywaniu zmiany planu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, że nie posiada żadnych kompetencji do modyfikacji planów miejscowych ani do inicjowania procedury planistycznej. Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia [...] r. zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 i art. 107 § 1 w związku z art. 6 i art. 11 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo nie wyjaśnienia przyczyn, dla których organ uznał, iż ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy są inne niż zawarte w planie miejscowym i na jakiej podstawie ustalił, iż odmienności tych nie da się pogodzić. Zarówno decyzja o warunkach zabudowy jak i plan miejscowy przewidują na spornym obszarze powstanie placu manewrowego, zatem akty te nie są ze sobą sprzeczne. W tej sytuacji zastosowanie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie było uzasadnione. W ocenie pełnomocnika skarżącej decyzja SKO narusza przepisy prawa materialnego jak i przepisy procesowe, dlatego powinna zostać uchylona. Z jej uzasadnienia dotyczącego ogólnych ustaleń planu w żaden sposób nie wynika związek pomiędzy postanowieniami planu, a ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie pełnomocnika plan wprowadza docelowo możliwość zlokalizowania na terenie elementarnym [...] parkingu o powierzchni do 50% terenu elementarnego. Zapis § 128 pkt 1 ppkt 2 o dopuszczeniu do realizacji tymczasowego parkingu dla samochodów osobowych należy rozumieć w ten sposób, iż do czasu realizacji inwestycji cały teren elementarny przeznaczony może być pod parking samochodowy, a po realizacji inwestycji maksymalnie w 50%. Zdaniem pełnomocnika brak jest jakiegokolwiek argumentu, który przemawiałby za sprzecznością ustaleń zawartych w decyzji z zapisami planu. Decyzja o warunkach zabudowy dotyczy realizacji placu manewrowego lub poszerzenia istniejącej drogi wewnętrznej. Plan na tym obszarze przewiduje plac do zawracania. Żaden z organów rozpoznających sprawę nie wyjaśnił, dlaczego postanowienia planu uniemożliwiają realizację decyzji o warunkach zabudowy, skoro zagospodarowanie terenu jest dokładnie takie samo. Ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy nie są inne od ustaleń planu, nie są odmienne. Organy nie wykazały, by postanowienia planu miejscowego uniemożliwiały realizację decyzji o warunkach zabudowy, do czego były zobowiązane. Przytoczyły jedynie zapisy planu i ustalenia zawarte w decyzji stwierdzając, że są one inne. Należy przy tym pamiętać, że decyzja o warunkach zabudowy określa możliwość realizacji danej inwestycji na określonym terenie. W decyzji takiej nie ustala się przeznaczenia całego terenu, organ jedynie wskazuje, czy taka inwestycja może być w przyszłości zrealizowana po spełnieniu szeregu przesłanek, m. in. po uzyskaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i uzyskaniu pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest tożsama z planem miejscowym bo spełnia inne cele niż plan. Samo to, że w planie miejscowym są zawarte szczegółowe ustalenia odnośnie sposobu zagospodarowania terenu, których brak w decyzji o warunkach zabudowy, nie zwalnia organu z badania, czy ustalenia planu rzeczywiście uniemożliwiają realizację inwestycji. Ponadto, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w której nie zostały uwzględnione zalecenia tego organu zawarte w poprzednio wydanej w sprawie decyzji uchylającej decyzję Prezydenta Miasta S. SKO zaleciło w niej, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji konkretne jednostki redakcyjne planu, które są odmienne od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, a także ustalił w sposób niewątpliwy, czy odmienności tych nie da się pogodzić. Zalecenia te nie zostały zrealizowane, bo za zrealizowanie tego obowiązku nie można uznać samego przytoczenia przepisów planu bez wykazania, jakie mają one znaczenie dla możliwość zrealizowania decyzji o warunkach zabudowy. Na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że popiera skargę. Skarżąca oświadczyła, że popiera skargę i wyjaśniła, że decyzja o warunkach zabudowy daje jej mocniejszą podstawę do starań o wykup terenu pod drogę i plac manewrowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy jak również, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W świetle powyższych unormowań skargę należało uznać za nieuzasadnioną. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", zgodnie z którym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśniecie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu tego nie stosuje się, jeżeli została wydana decyzja ostateczna o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 ustawy). Z przepisów tych wynika, że ustawodawca dopuszcza konkurencję planu i decyzji wydanej przed jego wejściem w życie tylko wtedy, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są identyczne z tymi, które wynikają z planu. W razie gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu są inne, organ jest zobowiązany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy jako bezprzedmiotowej (art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.). Bezprzedmiotowość decyzji oznacza taką sytuację, w której umieszczone w treści decyzji rozstrzygnięcia tracą rację bytu np. z powodu niemożności realizacji określonych w decyzji administracyjnej praw i obowiązków. Bezprzedmiotowość decyzji o warunkach zabudowy oznacza koniec możliwości starań o pozwolenie na budowę na podstawie tej decyzji. Uchwalenie planu miejscowego nie może być podstawą do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji ustawa chroni prawa nabyte wnioskodawcy. Jeżeli uzyskał on ostateczne, a więc podlegające wykonaniu pozwolenie na budowę, może przystąpić do robót budowlanych. W takiej sytuacji wejście w życie planu miejscowego dla obszaru na którym zamierza inwestować, nie może pozbawić go tej możliwości. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie została w ogóle wydana, albo jeżeli została wydana ale nie jest ostateczna, a jej ustalenia są inne niż w planie, wówczas decyzja lokalizacyjna podlega obowiązkowi stwierdzenia jej wygaśnięcia. Decyzja o warunkach zabudowy nr [...] wydana na wniosek skarżącej w dniu [...] r. przewidywała przeznaczenie terenu obejmującego działki nr [...] pod budowę placu manewrowego lub poszerzenie istniejącej drogi wewnętrznej. Działki objęte tą decyzją nie należały i nie należą do skarżącej i nie uzyskała ona decyzji zezwalającej na budowę placu manewrowego czy poszerzenie drogi wewnętrznej. Plan miejscowy przyjęty uchwałą Nr XXVII/790/13 Rady Miasta Szczecina z dnia 14 marca 2013 r. przewiduje częściowo inne niż w decyzji przeznaczenie tego terenu i zasady jego zagospodarowania. Teren objęty decyzją dzieli na dwa obszary elementarne o różnym przeznaczeniu oznaczone jak [...] . Tren oznaczony symbolem [...] przeznaczony został pod drogę wewnętrzną w formie ciągu pieszo jezdnego o zmiennej szerokości od [...] m zakończoną placem do zawracania (§ 272). W tej części zatem plan rzeczywiście przewiduje podobne przeznaczenie tego terenu co decyzja o warunkach zabudowy. Jednakże decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest dla określonego terenu, którego granice określa wnioskodawca (art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Decyzja nr [...] obejmowała także teren przeznaczony w planie miejscowym na inne cele, tj. pod usługi biblioteczne i świetlicę osiedlową oznaczony w planie jako [...] . Teren ten obejmuje działki nr , [...] przeznaczone w decyzji pod poszerzenie drogi wewnętrznej lub plac manewrowy. Niewątpliwie zatem w tej części ustalenia planu miejscowego są inne niż w decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazano powyżej, decyzja o warunkach zabudowy dotyczy przeznaczenia i zasad zagospodarowania konkretnego, określonego we wniosku o jej wydanie terenu i okoliczność, że część tego terenu została przeznaczona w planie na taki sam cel nie oznacza, że decyzja może stanowić podstawę do wydania pozwolenia na budowę. Część ustaleń przyjętych w decyzji jest bowiem inna niż w planie, co uzasadnia uchylenie decyzji w całości. Nie jest bowiem możliwe wydanie dla tego samego terenu pozwolenia budowlanego na poszerzenie drogi wewnętrznej czy budowę placu manewrowego oraz decyzji zezwalającej na budowę biblioteki i świetlicy osiedlowej. Część terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy ma zatem inne przeznaczenie w planie miejscowym niż określone w decyzji, dlatego decyzja stała się bezprzedmiotowa, co uzasadniało stwierdzenie jej wygaśnięcia. Okoliczność, że stosownie do art. 35 ustawy, plan dopuszcza inny tymczasowy sposób zagospodarowania terenu elementarnego przeznaczonego docelowo pod usługi, nie ma znaczenia dla oceny, czy ustalenia zawarte w planie miejscowym są inne niż określone w decyzji o warunkach zabudowy. Docelowo teren ten przeznaczony jest bowiem pod usługi użyteczności publicznej takie jak biblioteka czy świetlica osiedlowa. Pogląd zaprezentowany przez pełnomocnika skarżącej, iż plan przewiduje możliwość docelowego zlokalizowania na terenie oznaczonym [...] parkingu obejmującego 50% powierzchni terenu elementarnego, a tymczasowo parkingu obejmującego cały teren elementarny, jest uzasadniony. Wynika to z zapisów § 128 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 7 planu miejscowego. Nie oznacza to jednak, że ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy dla tego terenu są takie same jak w planie, ponieważ decyzja nie przewiduje budowy biblioteki czy świetlicy na terenie oznaczonym w planie symbolem [...] . W ocenie Sądu powody, dla których Prezydent Miasta stwierdził wygaśnięcie decyzji, zostały w sposób klarowny wyjaśnione w jej uzasadnieniu i zostały zrozumiane przez adresata decyzji. Skarżąca w odwołaniu podniosła, że ustalenia planu są całkowicie inne niż decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ teren który dotychczas nie był przeznaczony pod zabudowę, został przeznaczony pod budowę obiektów użyteczności publicznej. Skarżąca zrozumiała więc motywy jakimi kierował się organ przy wydaniu decyzji, ale ich nie akceptowała. Także SKO wyjaśniło w sposób dostateczny, na czym polega inność ustaleń planu od tych przewidzianych decyzją o warunkach zabudowy. Z treści skargi wynika, że wyjaśnienia te skarżąca zrozumiała, a kwestionuje je nie z powodu niezgodności decyzji z prawem, ale z powodu nie uwzględnienia jej zarzutów do projektu planu miejscowego. Inność ustaleń planu i decyzji o warunkach zabudowy była więc dla skarżącej oczywista. Pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia [...] r. podniósł, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a. ponieważ nie wyjaśnia przyczyn z powodu których organ uchylił decyzję o warunkach zabudowy. Zarzuty te są bezpodstawne ponieważ zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 107 § 1 K.p.a. w tym uzasadnienie faktyczne i prawne. Elementy te zawiera także decyzja organu odwoławczego. Ponieważ organy orzekające w sprawie wyjaśniły na czym polega odmienność ustaleń planu miejscowego dla terenu objętego decyzją nr 942/2004, nie można zgodzić się z zarzutem, że zaskarżona decyzja narusza art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd nie dopatrzył się naruszania prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na ocenę zgodności z prawem w zaskarżonej decyzji, dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.