II SA/Sz 127/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] maja 2021 r. sprawy ze skargi A. G. i M. M. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżących A. G. i M. M. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ZWINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej przywoływanej jako "k.p.a."), art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, w brzmieniu obowiązującym do dnia 18.09.2020 r.), w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. K., E. R. i A. K., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] [...], umarzającej: "postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w dniu [...] stycznia 2019 r. w sprawie robót budowlanych, polegających na postawieniu ścianki działowej, obłożeniu w części ścian z wykonaniem podsufitki w pomieszczeniu strychu w budynku mieszkalnym, położonym w miejscowości W. [...] na działce nr [...], obręb W., gmina P.", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w części dotyczącej wykonania ścianki działowej i obłożeniu w części ścian w pomieszczeniu strychu w budynku mieszkalnym nr [...], położonym w miejscowości W., na działce nr [...], obręb W., gmina P.. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, że w dniu [...] stycznia 2019 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. przeprowadził oględziny pomieszczeń strychu budynku nr [...] we W. , w wyniku których ustalił, że: "istnieje postawiona ścianka działowa typu lekkiego na stelażu drewnianym z płyty gipsowo-kartonowej o wymiarach ok. dł. 4,10 m i wys. 2,70 m. Postawiona na podłodze na wysokość pod spód belki drewnianej. W ściance tej istnieje otwór przejściowy o wymiarze około 0,60 m na 1,80 m. Na dzień dzisiejszy otwór ten jest zastawiony drzwiami typowymi i drewnianym wieszakiem...". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał A. G. i M. M. przedłożyć ekspertyzę techniczną robót budowlanych, polegających na "postawieniu ścianki działowej, obłożeniu w części ścian z wykonaniem podsufitki", zrealizowanych w części strychu w budynku mieszkalnym w miejscowości W. [...], w terminie do dnia [...] lipca 2019 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. A. G. i M. M., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o umorzenie postępowania administracyjnego, uzasadniając, iż wykonane roboty "nie dotyczyły elementów konstrukcyjnych budynku mieszkalnego a polegały jedynie na postawieniu ścianki działowej z otworem drzwiowym na jego strychu oraz pracach poprawiających estetykę lokalu", zatem nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Wnioskodawcy wskazali, że nie został naruszony art. 28 i art. 29 ustawy Prawo budowlane, jak również nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, co wyklucza podjęcie interwencji na podstawie art. 71a ustawy Prawo budowlane, a powołując się na protokół z kontroli organu powiatowego przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2019 r., wskazali, że postawiona ścianka typu lekkiego nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa mienia, zdrowia i życia ludzkiego. Wnoszący podnieśli również, że wykonane roboty nie stanowią przebudowy obiektu w myśl art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., organ powiatowy umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu. Odwołanie od ww. decyzji wniosły M. K., E. R. i A. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpatrując wniesione odwołanie organ II instancji wskazał, że wykonanie robót budowlanych polegających na "postawieniu ścianki działowej, obłożeniu w części ścian (...) w pomieszczeniu strychu w budynku mieszkalnym, położonym w miejscowości W. [...] na działce nr [...], obręb W., gmina P.", nie wymagało ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto organ powiatowy jednoznacznie ustalił, a co odnotował w protokole z oględzin, że: "(...) postawiona ścianka działowa typu lekkiego na stelażu drewnianym z płyty gipsowo-kartonowej o wymiarach ok. dł. 4,10 m i wys. 2,70 m. (...) W ocenie PINB w G. postawiona ścianka typu lekkiego nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwu mienia oraz zdrowiu i życiu ludzi". Zatem, biorąc pod uwagę treść art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, brak jest podstaw prawnych do podjęcia czynności przez właściwy organ nadzoru budowlanego w zakresie wybudowania przedmiotowej ścianki. Na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane, postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Zdaniem organu II instancji, taka sytuacja prawna ma miejsce w niniejszej sprawie w części dotyczącej wykonania przedmiotowej ścianki. Tym samym umorzenie postępowania administracyjnego przez PINB w G., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., w części dotyczącej ww. ścianki działowej było zasadne. Według organu odwoławczego, nie ma wątpliwości, że także roboty budowlane polegające na wykonaniu przegrody pod dachem przedmiotowego budynku, opisanej w protokole z oględzin jako "podsufitka", również nie stanowi samowoli budowlanej. Nie mniej, uwzględniając postanowienia art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którymi organy nadzoru budowlanego są kompetentne do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania naprawczego także w przypadkach, gdy wykonane (wykonywane) roboty budowlane wprawdzie nie stanowią samowoli budowlanej, lecz wykonywane są lub zostały "w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska", przedmiotowe postępowanie należy kontynuować w części dotyczącej ustalenia poprawności wykonania przedmiotowej "podsufitki", tj. ustalenia czy wykonana ona została zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz - jak się wydaje przede wszystkim - z zasadami wiedzy technicznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli A. G. oraz M. M., zaskarżając decyzję w części nakazującej kontynuować postępowanie organowi I instancji, celem ustalenia "wykonania podsufitki", tj. czy została ona wykonana zgodnie z przepisami prawa budowlanego i zasadami wiedzy technicznej. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego i dowolne ustalenie, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez organ nadzoru z urzędu, podczas gdy z prawidłowego rozpoznania sprawy wynika, że zostało wszczęte na wniosek skarżących z dnia [...] stycznia 2019 r.; co skutkowało 2. błędem w ustaleniach faktycznych poprzez dowolne przyjęcie, że postępowanie dotyczy min. robót budowlanych w postaci "wykonanej podsufitki" w pomieszczeniu strychu w budynku mieszkalnym nr [...], położonym w miejscowości W., na działce nr [...], obręb W., gmina P., podczas gdy wniosek skarżących o wszczęcie postępowania nie zawierał żądania w tym zakresie; powyższe w konsekwencji naruszyło: 3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji tylko w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, celem jego dalszego kontynuowania w zakresie robót "wykonanej podsufitki"; 4. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania w całości, wobec jego bezprzedmiotowości. W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie decyzji organu drugiej instancji w zaskarżonej części i umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a."). Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten nie odpowiada prawu. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji (umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych, polegających na postawieniu ścianki działowej, obłożeniu w części ścian z wykonaniem podsufitki w pomieszczeniu strychu w budynku mieszkalnym, położonym w miejscowości W. [...] na działce nr [...], obręb W., gmina P.) w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w części dotyczącej wykonania ścianki działowej i obłożeniu w części ścian w pomieszczeniu strychu w budynku mieszkalnym nr [...], położonym w miejscowości W., na działce nr [...], obręb W., gmina P.. Przywołane rozstrzygnięcie decyzji organu II instancji narusza art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Jakkolwiek ostatni człon art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który powołano w podstawie prawnej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. ("uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części") może nasuwać wątpliwości interpretacyjne, to należy podkreślić, że potwierdzona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, daje stronie tego postępowania prawo do dwukrotnego rozpatrzenia, a także rozstrzygnięcia jej sprawy przez dwa organy administracji. Oznacza to, że organ odwoławczy w całokształcie rozpatruje i rozstrzyga sprawę załatwioną decyzją organu I instancji. Uchylając decyzję organu I instancji, ma więc obowiązek zająć stanowisko w sprawie, co powinno nastąpić poprzez rozstrzygnięcie istoty sprawy, umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jeżeli zatem organ II instancji w całości uchyla zaskarżoną decyzję (nie przekazując sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.), to nie może pozostawić poza zakresem rozstrzygnięcia wydanego na skutek takiego uchylenia jakiejś części sprawy załatwionej decyzją organu I instancji. W takiej sytuacji decyzja wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania nie rozstrzyga bowiem o całości sprawy zakończonej decyzją "pierwszoinstancyjną", co jest równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a. Jeżeli ZWINB uchylił w całości decyzję z dnia [...] listopada 2020 r. uznając, że postępowanie administracyjne powinno być kontynuowane, to powinien był wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W istocie organ odwoławczy naruszył przede wszystkim stanowiący podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., albowiem naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.