II SA/Sz 127/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Z. W. I. N. B. w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z 13 września 2024 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 in fine i ust. 2-5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), dalej jako "u.p.b." oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024r. poz. 572 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (PINB), działając z urzędu 1) wstrzymał B. G., dalej jako "skarżąca", rozbudowę budynku mieszkalnego, polegającą na dobudowie oranżerii - realizowaną na terenie działki nr [...], w miejscowości B., gmina B., na podstawie zgłoszenia znak BOŚ.6746.20.2016.MS z dnia 21 stycznia 2016 roku - w części dotyczącej rozbudowy przy granicy działki [...], 2) nakazał zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób postronnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w dniu 15 maja 2024 r., pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K., przeprowadzili kontrolę realizowanej na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], w miejscowości B., gmina B. oranżerii. Podczas kontroli ustalono, że roboty budowlane prowadzone są na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia robót znak BOŚ.6746.20.2016.MS, z 21 stycznia 2016 r., dla którego Starosta [...] wydał 29 lutego 2016 r. zaświadczenie znak BOŚ.6744.2.14.2016.MS o niewniesieniu sprzeciwu. Ponadto ustalono, że budowa prowadzona jest zgodnie projektem budowlanym będącym załącznikiem do zgłoszenia. Dla inwestycji pobrano dziennik budowy, w którym dokonywane są na bieżąco wpisy. W widocznym miejscu usytuowano, czytelnie wypełnioną, tablicę informacyjną. Dalej organ wskazał, że w toku podjętych czynności wyjaśniających ustalono, że skarżąca, dokonała zgłoszenia rozbudowy budynku mieszkalnego, polegającej na dobudowie oranżerii, posługując się przy tym projektem zagospodarowania terenu dla działki [...], położonej w miejscowości B., ze stycznia 2016 r. Z poczynionych przez organ ustaleń wynika, że w dacie zgłoszenia dane dotyczące granic ujawnionych na projekcie zagospodarowania terenu były niezgodne z istniejącym na dzień 21 stycznia 2016 r. stanem prawnym granic działki nr [...] i działki [...], które zostały prawnie ustalone w postanowieniu Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] października 2012 r. w sprawie [...], które zapadło m.in. wobec ówczesnego właściciela G. G.. Bezsporne jest więc, że w dacie zgłoszenia, część zgłoszonej inwestycji miała przylegać bezpośrednio do ściany zewnętrznej budynku należącego do K. i Z. L., zlokalizowanej na działce nr [...]. Wskutek pominięcia przez skarżącą skutków prawnych postanowienia sądu i nieujawnienia skutków tego postanowienia, w ewidencji gruntów, doszło do złożenia zgłoszenia budowy i pominięcia jako stron K. i Z. L., podczas gdy, przy uwzględnieniu stanu prawnego wynikającego z opisanego wyżej postanowienia, skarżąca nie mogła realizować rozbudowy swojej części budynku mieszkalnego w trybie zgłoszenia. Koniecznym było uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyż zakres oddziaływania inwestycji wykraczał poza granice działki, którą skarżąca władała. Prowadzona budowa na odcinku ok. 80 cm styka się ze ścianą zewnętrzną budynku K. L. na dz. nr [...]. Organ wywiódł, że pomimo zgodności budowy ze zgłoszeniem doszło do naruszenia przepisów o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine. Budowa bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej jako dobudowa do istniejącego na działce sąsiedniej budynku jest możliwa, ale wyłącznie w procedurze pozwolenia na budowę, w której stroną powinien być właściciel działki sąsiedniej, zwłaszcza, że po zrealizowaniu całości inwestycji, prawie całe okno łazienki właścicielki sąsiedniej nieruchomości zostanie zasłonięte ścianą rozbudowywanego budynku. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego obowiązany jest przeprowadzić procedurę opisaną w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Na postanowienie to skarżąca wniosła zażalenie do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ZWINB), zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 50 ust. 1 u.p.b. oraz art. 124 w związku z art. 107 § 4 i 126 k.p.a. Postanowieniem z 2 stycznia 2025 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W ocenie organu odwoławczego, PINB w K. prawidłowo wstrzymał rozbudowę budynku mieszkalnego, polegającą na dobudowie oranżerii oraz prowadzi w tej sprawie postępowanie naprawcze. ZWINB wyjaśnił, że do zastosowania trybu naprawczego konieczne jest ustalenie, że roboty budowlane wykonano w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 u.p.b. Spośród tych punktów tylko pkt 1 dotyczy robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia, pozostałe zaś punkty dotyczą robót budowlanych również wykonanych czy to na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, czy też w sytuacji, gdy uzyskanie pozwolenia na budowę bądź dokonanie zgłoszenia nie było wymagane. Fakt, że roboty budowlane nie zostały zrealizowane samowolnie, nie wyklucza zatem możliwości zastosowania trybu z art. 50-51 u.p. b. W ocenie ZWINB, rozbudowa budynku mieszkalnego zlokalizowanego w miejscowości B., na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], polegająca na dobudowie oranżerii, jest wykonywana w oparciu o zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych do Starosty [...], dokonane z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 1a u.p.b., w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia. Zgodnie z treścią tego przepisu pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane obowiązującej w dacie złożenia zawiadomienia, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 3 pkt 20 przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Z uwagi na usytuowanie rozbudowy w granicy z działką [...], obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie mieści się w całości na działce nr [...], na której inwestycja została zaprojektowana. Zachodzi zatem okoliczność określona w art. 50 ust. 1 pkt 3u.p.b., to jest prowadzenie robót na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, z uwagi na nieuwzględnienie ustanowionych przez sąd granic działek i pominięcie interesu prawnego właścicieli działki nr [...], znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w dacie dokonania przedmiotowego zgłoszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 przyjmował treść "Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Powierzchnię projektowanej oranżerii określono na 40,27 m2, zatem jej budowa nie podlegała zwolnieniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na mocy ww. przepisu. Również w obecnym stanie prawnym, tj. z zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 29 ust. 1 pkt 15 pkt b u.p.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa przydomowych: b) oranżerii (ogrodów zimowych) - o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna łiczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Nadto organ zauważył, że w niniejszej sprawie naruszenie przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie jest konsekwencją naruszenia przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane. Starosta [...], wydając zaświadczenie w dniu 11 października 2024 r., w którym nie wniósł sprzeciwu wobec rozbudowy budynku mieszkalnego, polegającej na dobudowie oranżerii, określił, że inwestycja ta ma być realizowana w trybie art. 29 ust. 1 pkt 1a. Powyższy przepis dotyczył wówczas: "wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce łub działkach, które zostały zaprojektowane". Analiza obszaru oddziaływania obiektu zawarta w projekcie budowlanym nie obejmowała działki [...], której granice już wówczas były ukształtowane przez Sąd Rejonowy w K. ([...]), choć mapa pobrana z zasobów geodezyjnych przebiegu tychże granic nie uwzględniała. Wobec powyższego obszar oddziaływania inwestycji w rzeczywistości nie mieścił się już wówczas w całości na działce, na której został zaprojektowany, ponieważ część zgłoszonej inwestycji miała przylegać bezpośrednio do ściany zewnętrznej budynku należącego do sąsiadów. Na budowę przedmiotowej inwestycji należało zatem uzyskać pozwolenie na budowę. ZWINB przytoczył następnie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 – j.t.) wskazując, że oranżeria stanowi w myśl art. 3 pkt 2 u.p.b. budynek, gdyż przez budynek należy rozumieć "taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Organ powołał się przy tym na tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2021 r. (sygn. akt II SA/Gd 341/21, LEX nr 3251811), który brzmi: "Oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach, w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne ". Zatem w przypadku robót budowlanych, o których mowa powyżej, polegających na rozbudowie budynku o oranżerię, należało zachować odpowiednie odległości od granicy sąsiedniej działki. Odnosząc się do zarzutu braku przywołania przepisów prawa, które zostały naruszone w związku realizacją przedmiotowej rozbudowy, organ odwoławczy uznał, że PINB w K. przywołując jako podstawę prawną postanowienia art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. wprawdzie nie przytoczył konkretnego przepisu, który został naruszony, jednakże stwierdził, że "koniecznym było uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyż zakres oddziaływania inwestycji wykraczał poza granice działki, którą inwestor władał". Jak wykazano powyżej, obszar oddziaływania inwestycji nie mieści się w obrębie działki, na której inwestycja ta powstaje. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Natomiast zgodnie z cytowanym już powyżej art. 29 ust. 1 pkt 15 pkt b ustawy Prawo budowlane w jej aktualnym brzmieniu, wymaga zgłoszenia budowa przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 35 m2. Z powyższego przepisu wynika, że w obecnym stanie prawnym budowa oranżerii o powierzchni 40,27 m2 nie jest zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze podniesiono zarzuty: - naruszenia art. 50 ust. 1 u.p.b., polegającego na błędnym przyjęciu przez organ, iż zachodzą określone w nim przesłanki do wstrzymania rozbudowy budynku mieszkalnego polegającego na dobudowie oranżerii - realizowanej na terenie działki nr [...], w miejscowości B. w sytuacji, gdy przepis ten określa inne przypadki tzw. samowoli budowlanej niż wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia albo bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu zgłoszonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej - tj. takie, które nie są objęte zrealizowaną procedurą zgłoszenia/pozwolenia na budowę. - naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. w zw. z art. 7 k.p.a., polegającego błędnym przyjęciu, iż prowadzone przedsięwzięcie budowlane prowadzone jest w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa - w sytuacji, gdy zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie zbadał czy i jak usytułowane były otwory okienne na sąsiedniej nieruchomości w pierwotnym stanie (zgodnie z przepisami prawa). Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego i zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że dokonała skutecznego zgłoszenia, od którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Jej zdaniem zamyka to możliwość skutecznego podważenia zgłoszenia, bowiem takie skutki wywiera tylko wniesienie sprzeciwu. Dalej skarżąca wskazała, że art. 50 ust. 1 u.p.b. nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem dotyczy on tylko tych przypadków, które nie zostały objęte procedurą zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę. Zarzuciła również organom, że nie wyjaśniły stanu faktycznego, w szczególności tego, czy otwory okienne nie mają charakteru samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Skarga nie jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wstrzymał rozbudowę budynku mieszkalnego, polegającą na dobudowie oranżerii na terenie działki nr [...], w B.. Poza sporem pozostaje, iż rozbudowa została podjęta w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie, od którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie z 29 lutego 2016 r. Kwestią sporną pozostaje, czy w tej sytuacji organ nadzoru budowlanego mógł wszcząć postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b. Przepis ten stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Rzeczywiście, na co zwraca uwagę pełnomocnik skarżącej, art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. znajduje zastosowanie do robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia i w niniejszej sprawie przepis ten nie mógł mieć zastosowania. Należy jednak zwrócić uwagę, że w kolejnych punktach przywołany przepis daje organowi nadzoru budowlanego możliwość wszczęcia postępowania naprawczego wówczas, gdy roboty budowlane są wykonywane na podstawie zgłoszenia dokonanego z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 (ust. 3) oraz wówczas, gdy prowadzone roboty budowlane są prowadzone z istotnym naruszeniem warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, zgłoszeniu lub przepisów. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż roboty prowadzone w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie nie stanowią samowoli budowlanej (por. wyroki WSA w Lublinie z 19 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 443/23, WSA w Krakowie z 11 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 503/20). Nie zwalnia to jednak organu nadzoru budowlanego od obowiązku ustalenia, czy zgłoszenie, nawet jeżeli nie zostało zakwestionowane sprzeciwem, nie naruszało przepisów prawa budowlanego – art. 29 ust. 1 i 3 u.p.b., a także czy prowadzona w oparciu o zgłoszenie budowa nie narusza przepisów prawa – w tym przepisów techniczno-budowlanych. Jakkolwiek zatem organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do tego, aby badać formalną poprawność zgłoszenia, to jednak może i powinien podjąć postępowanie w celu sprawdzenia, czy inwestycja jest realizowana na podstawie zgłoszenia dokonanego z naruszeniem prawa, a także, czy budowa nie narusza przepisów prawa. Uprawnienie takie nadaje organom nadzoru budowlanego art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 u.p.b. (por. wyroki NSA z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1411/17, z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 912/15). Nie ma zatem racji skarżąca, iż omawiany przepis nie mógł mieć zastosowania do prowadzonych w oparciu o zgłoszenie robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie zgłoszenie zostało dokonane 21 stycznia 2016 r., zatem prawidłowo organ, dokonując jego oceny prawidłowości zgłoszenia, odwołał się do przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w tej dacie. Art. 29 ust. 1a u.p.b., który przywołano w zaświadczeniu wydanym przez Starostę K. stanowił wówczas, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Przepis ten nie mógł mieć zastosowania w badanej sprawie, bowiem zgłoszona inwestycja miała polegać na rozbudowie istniejącego budynku, a nie na budowie wolno stojącego budynku jednorodzinnego, czego organ do którego wniesiono zgłoszenie nie dostrzegł. Starosta [...] winien natomiast rozważyć zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b., który stanowił wówczas, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zestawienie treści tego przepisu z opisem inwestycji, zawartym w zgłoszeniu i załączonych do niego dokumentach powinno doprowadzić Starostę K. do wniosku, że od zgłoszenia należy wnieść sprzeciw, bowiem projektowany ogród zimowy ma powierzchnię większą aniżeli określona w art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Z załączonego do zgłoszenia opisu technicznego wynika, że powierzchnia zaprojektowanej oranżerii wynosić będzie 40,27 m2 oraz, że zostanie ona dobudowana do istniejącego budynku od strony zachodniej. Tak określony zakres inwestycji nie uprawniał Starosty [...] do wydania zaświadczenia o odstąpieniu od wniesienia sprzeciwu, przeciwnie obowiązkiem organu było wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 u.p.b, wobec wadliwie dokonanego zgłoszenia, obejmującego wykonanie robót budowlanych, na które inwestor powinien uprzednio uzyskać pozwolenie na budowę. Odrębną wymagającą szczegółowego wyjaśnienia i oceny jest dostrzeżona przez organy obu instancji kwestia zgodności prowadzonej budowy z przepisami techniczno-budowlanymi. Jak wynika z akt postępowania, na skutek rozgraniczenia nieruchomości doszło do zmiany granic nieruchomości, co ma ewidentny wpływ na ocenę dopuszczalności takiego zagospodarowania nieruchomości, jakie przewiduje załączony do zgłoszenia projekt, również w kontekście posiadania przez skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W świetle powyższych rozważań, na etapie wstrzymania robót budowlanych organ nie miał podstaw do badania, czy okna sąsiadów skarżącej stanowią, czy też nie stanowią samowoli budowlanej. Okoliczność ta może natomiast być przedmiotem odrębnego postępowania. Rację miał zatem PINB w K. wszczynając postępowanie naprawcze i wydając postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.