II SA/Sz 1270/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Płocharska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2005 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych o d d a l a skargę Starosta decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zgłoszenia z dnia [...] r.- wniósł sprzeciw w sprawie wykonania robót budowlanych wymienionych w zgłoszeniu H. L. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że J. C. działający z upoważnienia H. L. zgłosił w dniu [...] r. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie altany drewnianej o pow. [...] m2 w [...] na działce Nr [...]. Organ po zapoznaniu się z dokumentami dołączonymi do zgłoszenia stwierdził, że działka H. L. o nr [...] ma powierzchnię [...] m2. natomiast zgodnie z zacytowanym w pełnym brzmieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, działka nie może mieć powierzchni mniejszej niż [...] m2.Starosta uznał, że wskazane w oświadczeniu strony 9 m2. nie stanowi całości z działką nr [...], gdyż jest częścią innej działki. Dlatego, zdaniem organu, dla wykonania wskazanych we wniosku robót należy uzyskać pozwolenie na budowę. Od tej decyzji odwołała się H. L. podnosząc, że dysponuje działką o powierzchni większej niż [...] m2. i powołała się na : - umowę zawartą pomiędzy J. B.- poprzednim użytkownikiem działki [...] a właścicielem działki sąsiedniej S. S., z której wynika Jej zdaniem, zobowiązanie do świadczenia na korzyść działki [...], polegającego na przesunięciu granicy działki o 1 metr na długości 9 metrów; - dokonane przez uprawnionego geodetę pomiary sposobu użytkowania działki Nr [...]. Zdaniem odwołującej się, jeżeli złożone przez Nią oświadczenie odbiega w swojej treści od wzoru oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to organ I instancji powinien nałożyć postanowieniem obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów w określonym terminie ( art. 30 ust. 2) Prawa budowlanego, a nie powinno to być przyczyną zgłoszenia sprzeciwu. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), po rozpatrzeniu odwołania - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił w uzasadnieniu decyzji, że przesłane przez organ I instancji dokumenty w sprawie ( wykaz zmian gruntowych, wypis z ewidencji gruntów) określają powierzchnię działki [...] obręb [...] w [...] na [...] m2. Nie uwzględnił załączonego do odwołania "pomiaru sposobu użytkowania działki nr [...]" wykonanego przez geodetę oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazując, że oświadczenie to dotyczy działki [...] zamiast [...]. Powołując się na art.29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym można wybudować altanę o powierzchni do 10 m2 bez pozwolenia na budowę, gdy powierzchnia działki nie jest mniejsza niż 500 m2, Wojewoda stwierdził, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i brak jest podstaw do jej uchylenia. W skardze wniesionej do sądu H. L. zaskarżonej decyzji ostatecznej zarzuciła : "- naruszenie prawa budowlanego zawartego w art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego z dnia 7.07.2004 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr207 poz.2016 z 2003 roku z późniejszymi zmianami), poprzez wprowadzenie własnej rozszerzającej interpretacji przepisów prawa budowlanego, -zignorowanie zawartej umowy zobowiązaniowej, która jest dwustronnym oświadczeniem woli" i wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Skarga jest niezasadna. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem doprowadziła do stwierdzenia, że akt ten nie narusza prawa w sposób dający podstawę do jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej określanej jako P.p.s.a. Wprawdzie można mieć zastrzeżenia do uzasadnienia decyzji organu II instancji, które w sposób lakoniczny odnosi się do zarzutów odwołania, co zresztą po czasie dostrzegł ten organ starając się w odpowiedzi na skargę precyzyjniej wyłożyć swoje stanowisko w kwestii kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy wykładni określenia "działka", użytego w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jednakże to uchybienie proceduralne nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt1 lit. c P.p.s.a. Zgłoszenie zamiaru budowy przez skarżącą altany drewnianej nastąpiło 31 sierpnia 2004r., a zatem w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207,poz.2016 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji tj. wynikającym z nowelizacji tej ustawy dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo Budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718) oraz ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Zasadą wyrażoną w art. 28 ust.1 - Prawa budowlanego w tym brzmieniu jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W artykule 29 określone zostały budowy i roboty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę, a w art. 30 ust. 1 ustawodawca wskazał, jakie budowy i roboty budowlane wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Zamiar budowy altany o powierzchni do 10 m2 - jak stanowi to art. 29 ust. 1 pkt 2 nie wymaga pozwolenia na budowę o ile powierzchnia działki na której altana ma być posadowiona jest nie mniejsza niż 500m2. W takiej sytuacji na inwestorze ciąży, z mocy art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy, obowiązek zgłoszenia zamiaru budowy. Skarżąca, obowiązku tego dopełniła i do zgłoszenia dołączyła wymagane art. 30 ust. 2 dokumenty, w tym własne oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W oparciu o analizę tych dokumentów organ I instancji ustalił, że nie jest spełniona jedna z wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przesłanek budowy altany na podstawie jedynie zgłoszenia, a zatem zakwalifikował tę inwestycję do wymagających pozwolenia na budowę i dlatego, stosownie do art. 30 ust. 6 wniósł sprzeciw od przedmiotowego zgłoszenia. Istota sporu powstałego na tle tego stanu sprawy sprowadza się do wykładni określenia "działka", użytego w zawartym w art.29 ust. 1 pkt 2 zdaniu "a powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 500m2." Do zgłoszenia H. L. dołączyła oświadczenie o następującej treści: " oświadczam, iż jestem właścicielem działki budowlanej Nr [...] o powierzchni [...]m2. Dodatkowo użytkuję 9 m2 działki zgodnie z zawartą umową pomiędzy J. B. a S. S. (załącznik Nr 1 do oświadczenia)." W przekonaniu skarżącej, posiada Ona prawo do użytkowania części nieruchomości sąsiedniej ( 9 m2). Okoliczność ta, zdaniem strony, powoduje, że powierzchnia działki, na której ma być wybudowana altana pojmowana jako suma powierzchni jej własnej działki oraz powierzchni części działki sąsiedniej, którą ma prawo użytkować posiada wymaganą ustawą powierzchnię dla rozpoczęcia budowy bez konieczności uzyskania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę. Rozumowanie to skarżąca wyprowadza najwyraźniej z ustawowej definicji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( art.3 pkt 11) Dla porządku wyjaśnić trzeba w tym miejscu, że cytowane oświadczenie skarżącej wskazuje na działkę Nr 471/1, lecz w ocenie sądu jest to zwykła pomyłka pisarska, która powtórzona została przez organ I instancji. Za taką pomyłkę uznać należy również wskazanie w decyzji organu odwoławczego nr [...] jako oznaczenie działki skarżącej. W świetle dołączonej do zgłoszenia dokumentacji technicznej oraz przedłożonej informacji z rejestru gruntów nie ulega bowiem wątpliwości, że zgłoszona inwestycja dotyczy działki o nr [...]. Abstrahując w tym miejscu od oceny, czy rzeczywiście przedłożona przez skarżącą kserokopia umowy zawartej pomiędzy właścicielem nieruchomości sąsiedniej a poprzednim właścicielem działki Nr [...] daje H. L. prawo do dysponowania nieruchomością sąsiednią na obecnie rozpatrywany cel budowlany, należy zauważyć, że ustawodawca w art. 30 ust. 2 zd. 2 nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a więc zobligował go do złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W art. 3 zawierającym słownik pojęć ustawowych, w pkt 11 wyjaśniono, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć: "tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych." W art. 29 ust. 1 pkt 2 mowa jest natomiast nie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz o powierzchni działki, co nie pozwala na zaakceptowanie forsowanej skargą interpretacji tego przepisu. Zarówno systematyka przepisów jak i dosłowne ich brzmienie nie pozwala na postawienie znaku równości pomiędzy pojęciami prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz działka w ujęciu powyższych przepisów ustawy - Prawo budowlane, bowiem oba te pojęcia czemu innemu służą. Dlatego, miedzy innymi, chybiony jest stawiany skargą zarzut dowolności organów w dokonanej wykładni pojęcia "działka" użytego w art. art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy. Mieć trzeba bowiem na uwadze, że przy wykładni przepisów prawa podstawowym założeniem jest racjonalność ustawodawcy, a przyjęcie koncepcji skarżącej z założeniem tym się kłóci, zwłaszcza gdy dostrzeże się, że w art. 30 ust. 4 ustawy Prawo budowlane mowa jest o "projekcie zagospodarowania działki lub terenu" co utwierdza w przekonaniu, o zamierzonym przez ustawodawcę wyodrębnieniu w przepisach ustawy pojęcia działka i to w rozumieniu prawnym a nie w ujęciu potocznym. Pojęcie teren jest pojęciem szerszym, mieści się w nim bowiem nie tylko działka, na której jest ( lub ma być) realizowana budowa, ale i teren do tej działki przyległy, jeśli inwestor ma prawo do jego wykorzystania na cele budowlane (podobnie - wyrok NSA z dnia 20.05.2003 r. sygn. akt. IV SA 2276/01, ONSA 2004/2/63). Okoliczność, że w ustawie - Prawo budowlane nie zostały zdefiniowane takie pojęcia jak nieruchomość, działka gruntowa, działka budowlana, nie oznacza - wbrew odmiennym wywodom skargi- umożliwienia organom orzekającym dowolnego ich interpretowania. Zauważyć należy, iż są to pojęcia znane innym gałęziom i dziedzinom prawa, zdefiniowane i funkcjonujące w systemie prawa . Brak ich definicji w słowniczku pojęć ustawowych (art.3 Prawa budowlanego) oznacza, że ustawodawca nie stworzył dla potrzeb prawa budowlanego autonomicznych definicji tych pojęć, a zatem nie wystąpiła podstawa wyjaśniania tego, co już w prawie powszechnym zostało zdefiniowane. Dlatego nie narusza prawa stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, opierające się na wykładni pojęcia "działka" zgodnej z definicjami ustawowymi zawartymi w art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543, ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu zaskarżonej decyzji, działka gruntu to "niepodzielna, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiącej część lub całość nieruchomości gruntowej", zaś w myśl art. 4 ust.3a, działka budowlana, to "zabudowana działka gruntowa, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce." Natomiast wspomniana nieruchomość gruntowa, to według definicji z art. 4 ust. 1 "grunt wraz z częściami składowymi z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności". Jeśli zatem przepis ustawy Prawo budowlane uzależnia prawo do budowy altany na podstawie dokonanego zgłoszenia, miedzy innymi od powierzchni działki, to oczywiste jest, że w przepisie tym chodzi o działkę stanowiącą odrębny przedmiot własności, niepodzielna i ciągłą, posiadającą określoną wielkość i cechy geometryczne, a zatem nie chodzi tu o jakąkolwiek powierzchnię gruntu użytkowaną przez określoną osobę. Z zebranych w sprawie dowodów, a więc przede wszystkim ze złożonej przez skarżącą kserokopii wykazu zmian gruntowych działki [...], obręb [...] wraz z kserokopią zawiadomienia o zmianie, wystawionych z upoważnienia Starosty z przeznaczeniem do dokonania wpisu w księdze wieczystej wynika, że stanowiąca własność skarżącej działka o numerze ewidencyjnym [...] posiada powierzchnię [...] m2. W tej sytuacji, dołączony do odwołania i dokonany przez uprawnionego geodetę na zlecenie skarżącej "pomiar sposobu użytkowania działki" zasadnie nie został uwzględniony przez organ II instancji, przepis ustawy odnosi się bowiem do powierzchni działki, a nie do sposobu jej użytkowania. Z powyższych względów brak było podstaw do uwzględnienia skargi i dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.