II SA/Sz 1271/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Małgorzata Frej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy rozbiórki budowli oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. S. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 49b ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, oraz art. 104 K.p.a. odmówił nakazania w drodze decyzji rozbiórki muru (ekranu dźwiękochłonnego), usytuowanego na granicy działek o numerach geodezyjnych [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w S. S. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie w sprawie muru – ekranu akustycznego - usytuowanego na granicy działek o numerach geodezyjnych [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w S. S., zostało wszczęte w dniu 18 kwietnia 2006 r. na wniosek pełnomocnika Z. S. – E. M. Wieczystym użytkownikiem gruntów i właścicielem zabudowań na nieruchomości o numerze geod. [...], przy ul. [...], jest Spółka z o.o. w S. S., natomiast właścicielem działki o numerze geodezyjnym [...] przy ul. [...] jest Miasto – Gmina S. S., a wieczystym użytkownikiem Z. S.. Pismem z dnia 2 kwietnia 1997 r. skierowanym do Urzędu Rejonowego w S. S. Spółka z o.o. w S. S. zgłosiła zamiar przystąpienia do realizacji robót budowlanych polegających na budowie muru – ekranu akustycznego - przy ul. [...] w S. S., zgodnie z projektem budowlanym opracowanym przez Biuro Projektów – mgr inż. M. K. w celu zmniejszenia hałasu emitowanego do otoczenia. Pomimo przyjęcia przez projektanta w tytule projektu budowlanego nazwy "ekran akustyczny", w treści opracowania jest mowa o murze (ogrodzeniu murowanym). W miejscu wybudowanego muru, pierwotnie usytuowane było ogrodzenie murowane o wysokości ok. 2,0 m. Docelowo zaprojektowano ogrodzenie o wysokości 4,05 m, grubości 25 cm z bloczków betonowych, na zaprawie cementowo-wapiennej, połączone strzemionami Ø 6 ze słupami, co 4-ta warstwa. Wykonany mur stanowi zatem ogrodzenie, pełniąc jednocześnie rolę ekranu akustycznego. Organ wskazał, że do zamiaru budowy ogrodzenia nie wniesiono sprzeciwu, uznając tym samym bez zastrzeżeń zaproponowane przez inwestora rozwiązania. Wykonawcą robót była firma A J. D. z siedzibą w S. S., a prawidłowość przeprowadzonych robót budowlanych potwierdził w złożonym oświadczeniu Z. K. – pełniący funkcję kierownika robót, legitymujący się uprawnieniami budowlanymi nr [...]. Na wniosek Z. S., Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w S. S. przeprowadził kilka postępowań w sprawie uciążliwości powstających w wyniku działalności prowadzonej przez Spółka z o.o. w S. S. na działce o numerze geod. [...], przy ul. [...] w S. S. Pismem z dnia 21 lipca 2004 r., nr [...] oraz pismem z dnia 15 kwietnia 2005 r. [...] organ nadzoru budowlanego szczegółowo wyjaśnił Z. S. kwestię muru – ekranu akustycznego. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m nie wymaga uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Zgłoszenie natomiast stanowi uproszczoną formę decyzji pozwolenia na budowę i jest równoznaczne z wszczęciem przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej postępowania administracyjnego w sprawie wymagającej ustalenia przez organ, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane odpowiadają wymaganiom prawa i mogą być realizowane, czy też organ powinien nie dopuścić do realizacji danej budowy. Brak sprzeciwu na rozpoczęcie zamierzonej inwestycji budowlanej stanowi zgodę organu na przystąpienie inwestora do realizacji planowanej inwestycji i kończy sprawę w danej instancji. Organ podał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte w sprawie samowolnej budowy muru – ekranu akustycznego pomiędzy posesjami. Organ rozpatruje sprawę od momentu przyjęcia zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno – budowlanej. W świetle cytowanych powyżej przepisów inwestor Spółka z o.o. w S. S. dokonując zgłoszenia o przystąpieniu do realizacji robót budowlanych polegających na budowie muru, dopełnił obowiązek wynikający z ustawy, a niewniesienie sprzeciwu przez Urząd Rejonowy w S. S. upoważniało inwestora do rozpoczęcia budowy muru – ekranu dźwiękochłonnego. W związku z tym, że inwestor wykonał mur – ekran akustyczny zgodnie z prawem budowlanym oraz obowiązującymi przepisami, organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do wydania decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki spornego muru. Końcowo organ wskazał, że podnoszone przez skarżących argumenty dotyczące przekroczenia poziomu hałasu nie zostały poparte materiałem dowodowym, a zawarte w aktach sprawy pisma Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w S. uzasadniają przyjęte wcześniej rozstrzygnięcia. Odwołanie od decyzji organu powiatowego wniósł pełnomocnik Z. S. – E. M. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1/ art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. przez "postawienie znaku równości pomiędzy urządzeniem budowlanym (murowanym ogrodzeniem) zdefiniowanym przepisem prawnym zawartym w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, a budowlą ochronną (ekran akustyczny) zdefiniowanym przepisem prawnym zawartym w art. 3 pkt 3 ww. ustawy, bez podania podstawy faktycznej i prawnej takiego rozstrzygnięcia, 2/ naruszenie art. 8 K.p.a. "o czym dobitnie zaświadcza cały przebieg tego postępowania", 3/ nieprawdziwe ustalenia faktyczne przez wskazanie w uzasadnieniu, że były w tej sprawie prowadzone postępowania, tj. rażące naruszenie art. 8 w związku z art. 7 § 1 K.p.a. W dalszej części odwołania przytoczyła "chronologię zdarzeń i wskazała, że nie zostały one zbadane przez organ I instancji lub też nie dokonano oceny prawnej badanych zdarzeń podczas podejmowania merytorycznego rozstrzygnięcia. Wskazała nadto, że w piśmie Urzędu Wojewódzkiego w S. z dnia 23 lipca 1996 r. nr OSB-22-614H/50/96 skierowanym do Międzynarodowej Korporacji , ul. [...] w S. S., napisano "zwiększyć skuteczność ekranowania muru na granicy z posesją przy ul. [...]" – co zdaniem skarżącej nie jest i nie może być tożsame ze zbudowaniem muru. Będący w aktach projekt zatytułowany "Ekran akustyczny, H=4,0m" nie może być uznany za projekt ekranu, ponieważ w rzeczywistości został zaprojektowany i pobudowany mur, a w projekcie brak jest jakiejkolwiek wzmianki na temat parametrów pochłanialności emitowanego hałasu. W konkluzji skarżąca stwierdziła, że wybudowany mur, nie może być uznany za budowlę będącą przedmiotem zgłoszenia. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podał, że w aktach sprawy organu I instancji nie ma protokołu z oględzin spornego muru, natomiast z załączonych fotografii muru oraz projektu załączonego przez Sp. z o.o. w S. S. do pisma kierowanego do Urzędu Rejonowego wynika, że mur ten został wybudowany niezgodnie z projektem. W aktach sprawy brak jest również potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii pisma z dnia 2 kwietnia 1997 r. skierowanego przez Sp. z o.o. w S. S. do Urzędu Rejonowego w S. S. Wskazane braki uniemożliwiają ocenę merytoryczną sprawy, a tym samym skutkują uchyleniem decyzji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. W dalszej części organ odwoławczy wskazał, że w piśmie z dnia 14 kwietnia 2006 r. wszczynającym przedmiotowe postępowanie, skarżąca domaga się nakazania w drodze decyzji, rozbiórki "ekranu dźwiękochłonnego z uwagi na fakt, że został on wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę" w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, natomiast decyzja wydana została na podstawie art. 49b ust. 1 tej ustawy, czyli niezgodnie z żądaniem strony. Reasumując Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wskazał, że organ powiatowy rozpatrując ponownie sprawę, powinien ustalić, czy przedmiotowy mur został wybudowany legalnie i zgodnie z zatwierdzonym przez właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej projektem budowlanym oraz wziąć pod uwagę żądanie strony zawarte w piśmie wszczynającym postępowanie. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła Z. S. zarzucając prowadzonemu postępowaniu rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze opisała dotychczasowy przebieg postępowania, dodając jednocześnie, że nie otrzymała pisma z dnia 12 lipca 2006 r. zawiadamiającego o zmianie terminu rozpatrzenia odwołania, mimo, że wszyscy zainteresowani je otrzymali. Końcowo skarżącą stwierdziła, że "jest ignorowana i pomijana w sprawie jako strona". W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. podtrzymał swoje rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W związku z wnioskami skarżącej złożonymi na rozprawie niezbędne jest wyjaśnienie na wstępie zakresu działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Stosownie do przepisu art. 3 ustawy 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki przewidziane w ustawie. Oznacza to, że sądowa kontrola ostatecznej decyzji administracyjnej polega na badaniu jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, natomiast argumenty poza prawne, a więc takie, których zastosowania w konkretnej sprawie nie przewidują przepisy prawa, w toku tej kontroli nie są brane pod uwagę. Konsekwencją sprawowanej przez Sąd funkcji kontrolnej jest brak uprawnień do wydawania wyroków merytorycznych, załatwiających sprawę w zastępstwie właściwych organów administracji, np. nakazanie rozbiórki. W przypadku stwierdzenia w wyniku kontroli, że zaskarżona decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, Sąd decyzję taką eliminuje z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności – w zależności od stwierdzonego naruszenia prawa (art. 145 P.p.s.a.). Natomiast w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z przepisami prawa doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja nie narusza przepisów prawa proceduralnego, ani materialnego. Zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ma charakter kasacyjny. Przesłanką wydania takiej decyzji jest zakres czynności postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. określa zakres tych czynności stanowiąc "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części". Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem prawa, w tym w sytuacji, gdy naruszenie to nie może być sanowane. Decyzja kasacyjna jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Należy mieć również na uwadze, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to tym samym, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl zasady ustrojowej dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Przeprowadzenie zaś całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiające stronę służącego jej prawa odwołania. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, organ I instancji ograniczył swoje postępowanie do zbadania dokumentacji związane ze zgłoszeniem przez Spółkę z o.o. w S. S. robót budowlanych polegających na wybudowaniu muru – ekranu dźwiękochłonnego i na tej podstawie uznał, że żądanie skarżącej nakazania rozbiórki wybudowanego obiektu jest bezzasadne. Tymczasem, jak trafnie zauważył to organ odwoławczy, Spółka z o.o. w S. S. w rzeczywistości nie wybudowała obiektu objętego zgłoszeniem. Oznacza to, że dla prawidłowego załatwienia wniosku skarżącej z dnia 14 kwietnia 2006 r., postępowanie wyjaśniające, w tym zakresie, należy przeprowadzić w całości, na co również słusznie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji. W tej sytuacji za prawidłowe i zgodne z przepisem art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające decyzję organu I instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia. Mając na względzie wszystkie wyżej wskazane okoliczności, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.