II SA/Sz 1271/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Starszy Inspektor Centrum Świadczeń działając z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...]. Nr [...], na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 7 ust. 1 i 1a w związku z art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001r. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) oraz § 1 uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 23 marca 2009r. Nr XXXIII/829/09 w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą Szczecińskie Centrum Świadczeń oraz nadania statutu - odmówił M. K. przyznania dodatku mieszkaniowego. Uzasadniając przyczyny odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego organ przytoczył art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i ustalił w oparciu o dokumenty przedłożone do wniosku z dnia [...]r., że średni dochód z gospodarstwa domowego M. K. przypadający na jedną osobę w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wynosi [...]zł i jest wyższy o [...]zł od 125 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku i wynoszącej [...] zł. Kwota nadwyżki przekracza kwotę dodatku mieszkaniowego, co wynika z obliczeń przedstawionych w załączniku do decyzji. W związku z powyższym organ orzekł o odmowie przyznania wnioskodawcy dodatku mieszkaniowego. M. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Dokonanemu przez organ I instancji wyliczeniu wydatków mieszkaniowych zarzucił, że nie obejmuje takich składników, jak opłaty za energię elektryczną, telefon (który jest niezbędny uwagi na stan zdrowia niepełnosprawnego ojca wnioskodawcy), a także że nie uwzględnienia zróżnicowania kosztów utrzymania w okresie letnim i zimowym. Zdaniem strony do kosztów utrzymania mieszkania należy zaliczyć również zakup środków czystości, podstawowych urządzeń domowych i ich eksploatację. Powołując się na konieczność opieki nad ojcem, który nie porusza się samodzielnie i wymaga całodobowej opieki, także higienicznej, co powoduje, że wydatki na te cele są również znaczne. M. K. podniósł, że w takich sprawach, jak jego, wskazane jest podejście indywidualne, uwzględniające sytuację losową każdej pojedynczej rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 3 i art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, po rozpatrzeniu odwołania - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji wyjaśnił materialną podstawę prawną decyzji przytaczając treść art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 8 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Opierając się na danych wynikających z akt administracyjnych Kolegium ustaliło, że dochody gospodarstwa domowego M. K. z okresu 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wyniosły [...]zł, a tym samym średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego na osobę wyniósł [...]zł. Kolegium dokonało szczegółowych wyliczeń, które zawarło w załączniku do decyzji i na ich podstawie stwierdziło, iż obliczony dodatek, jaki przysługiwałby wnioskodawcy ([...]zł), byłby mniejszy od nadwyżki dochodu nad progiem emerytury ([...]zł). W tych warunkach organ II instancji stwierdził, że w myśl wyżej wskazanych przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy M. K. nie przysługuje. Odnosząc się do argumentów strony podniesionych w odwołaniu, organ wskazał, że rodzaj wydatków branych pod uwagę przy wyliczaniu dodatku mieszkaniowego, określa ustawa o dodatkach mieszkaniowych w art. 6 ust. 3, art. 6 ust. 4 i na podstawie cytowanej treści tych przepisów stwierdził, że w przypadku obliczenia dodatku mieszkaniowego nie bierze się pod uwagę kosztów eksploatacji podstawowych urządzeń domowych oraz telefonu. Ponadto Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 6 ust. 4a pkt 2 ustawy do w/w wydatków nie wlicza się opłat za gaz przewodowy, za energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe. Kolegium nie uwzględniło argumentacji wskazującej na konieczność indywidualnego podchodzenia do sprawy związanej z dodatkiem mieszkaniowym i wyjaśniło, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie przyznaje kompetencji organom administracji publicznej, w tym organom odwoławczym, do swobodnego ustalania kryteriów w przedmiocie odmowy lub przyznania dodatku mieszkaniowego. Na powyższą decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł M. K. W uzasadnieniu skargi, skarżący zauważył, że Kolegium utrzymując w mocy decyzję Centrum Świadczeń, powołało się jedynie na aspekt finansowy, tj. na dochód przypadający na jednego członka gospodarstwa mieszkaniowego. Skarżący twierdzi, że nie wzięto pod uwagę inwalidztwa ojca skarżącego ani faktu, że skarżący utrzymuje się z emerytury ojca, ponieważ nie pracuje z uwagi na konieczność opieki nad ojcem. Kolegium nie wzięło pod uwagę kosztów dodatkowych, związanych z utrzymaniem codziennym osoby niepełnosprawnej, całkowicie niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Według M. K. taka instytucja pomocowa powinna uwzględniać indywidualną sytuację osób potrzebujących pomocy, a nie enumeratywnie stosować przepisy, w których całej złożoności konkretnych spraw zawrzeć nie sposób. W świetle powyższego, skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze udzielając odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie wskazując, że stan faktyczny i prawny sprawy został szczegółowo przedstawiony w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga nie może zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Z treści skargi (podobnie jak i z treści wcześniej wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji) wynika, że skarżący swe roszczenie wyprowadza z indywidualnej i szczególnej – w jego przekonaniu – sytuacji życiowej i dochodowej i oczekuje od organów decyzyjnych indywidualnego potraktowania jego sprawy odpowiednio do zaistniałych w niej okoliczności faktycznych. Taki tok rozumowania skarżącego jest chybiony, opiera się bowiem na błędnym założeniu co do zakresu możliwości decyzyjnych organów orzekających w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Ustawa z dnia 29 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), której przepisy stosowały organy obu instancji, reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwości organów w tych sprawach. Jest to regulacja kompletna w tym sensie, że orzekanie w przedmiocie dodatku mieszkaniowego nie wymaga stosowania innych ustaw zawierających przepisy materialnego prawa administracyjnego. Przewidziany w niej dodatek mieszkaniowy, jest świadczeniem pieniężnym, które ma pomóc najemcy lub właścicielowi mieszkania, gdy nie jest w stanie samodzielnie pokryć wydatków na jego utrzymanie. Nie oznacza to jednak, że o przysługiwaniu tego świadczenia decyduje subiektywne przekonanie wnioskodawcy. Ustawodawca określił warunki i kryteria jakie muszą być spełnione, aby wniosek mógł być uwzględniony. Najogólniej rzecz ujmując do warunków tych należą: 1/ tytuł prawny do lokalu rozumiany w sposób określony w art. 2 ustawy, 2/ spełnienie kryterium dochodowego, o którym mowa w przepisach art. 3 ustawy, 3/ odpowiednia wielkość lokalu określona z uwzględnieniem tzw. normatywnej powierzchni lokalu w art. 5 ustawy. Wszystkie wyżej wskazane warunki i kryteria muszą być spełnione łącznie, aby możliwe było przyznanie dodatku mieszkaniowego w wysokości ustalonej zgodnie z zasadami określonymi w art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika to z zaskarżonej decyzji, powodem odmowy przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego było przekroczenie kryterium dochodowego określonego we wskazanych w decyzji art. 3 ust.1 w związku z art. 6 ust. 8 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W myśl art. 3 ust.1 tej ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom posiadającym wskazany w art. 2 ust. 1 tytuł prawny do lokalu, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku z zastrzeżeniem art. 6 ust.8. Tenże art. 6 ust. 8 stanowi, że jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego jest wyższy od określonego w art. 3 ust.1, a kwota nadwyżki nie przekracza wysokości dodatku mieszkaniowego, należy dodatek mieszkaniowy obniżyć o tę kwotę. Z wyżej przytoczonych przepisów, jak i z innych przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wynika, aby ustawodawca przewidział jakąkolwiek podstawę do różnicowania wskaźników branych pod uwagę przy ustalaniu średniej wysokości dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego wyliczonego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku. Przepisy nie przewidują w tym przypadku możliwości żadnych odstępstw od sztywno określonych w nich reguł. Konkludując, trzeba zatem stwierdzić, że wnioski o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie są rozstrzygane na podstawie uznania administracyjnego. Organ decyzyjny nie dysponuje w takiej sprawie możliwością sposobu jej załatwienia w zależności od własnej oceny indywidualnej sytuacji wnioskodawcy. Przeciwnie, organ związany jest przesłankami określonymi w konkretnym przepisie prawa materialnego regulującego zasady i tryb przyznania oraz ustalenia wysokości dodatków mieszkaniowych. Zaznaczyć przy tym trzeba, wobec wywodu skargi odwołującego się do celów i powinności organów pomocy społecznej, że orzekanie w przedmiocie dodatku mieszkaniowego ma charakter autonomiczny w stosunku do orzekania w sprawach rozstrzyganych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362). Ustawa o pomocy społecznej odmiennie niż ustawa o dodatkach mieszkaniowych, obok norm ius cogens, a więc takich, które wiążą organ decyzyjny i nie zezwalają na żaden luz przy ich stosowaniu, zawiera także przepisy określające takie świadczenia z zakresu pomocy społecznej, które przyznawane są w warunkach uznania administracyjnego, a więc pozwalają na przyznanie świadczeń w sytuacjach szczególnych nawet w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego, czego przykładem jest określony w art. 40 ust.3 tej ustawy specjalny zasiek celowy. Tego typu rozwiązań nie przewiduje jednak ustawa o dodatkach mieszkaniowych. Rozstrzyganie na jej podstawie nie zezwala przy orzekaniu do sięgania do rozwiązań przewidzianych w innych ustawach i dotyczących innego rodzaju świadczeń. Należy zatem podkreślić, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie miały prawnych możliwości wydania decyzji uznaniowych, czego w istocie domagał się skarżącej. Zgodnie z wyrażoną w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą legalizmu organy administracji publicznej działającą na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że nie są uprawnione do orzekania na zasadach słuszności tam, gdzie przepisy prawa materialnego tego nie przewidują. W myśl art. 3 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Z kolei przy ustalaniu - stosownie do art. 6 ust.3 - wydatków poniesionych przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy bierze się pod uwagę wydatki wymienione w art. 6 ust. 4. Ustawodawca do tych wydatków nie zaliczył opłat telefonicznych, a w art. 6 ust. 4a pkt 2 wskazał wprost, że nie stanowią wydatków, o których mowa w ust.4 wydatki z tytułu opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną, dostarczone do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe. Wobec tego, nieuwzględnienie przez Kolegium zawartych w odwołaniu sugestii, co do powinności pomniejszenia dochodu gospodarstwa domowego strony o faktycznie poniesione inne jeszcze wydatki niż te, które wzięto pod uwagę (opłaty telefoniczne, opłaty za energię elektryczną wydatki związane z leczeniem chorego ojca wnioskodawcy itp.) znajduje swoje oparcie w przepisach prawa. Zarzuty skargi kwestionujące pominięcie przez organy tych wydatków oraz przyczyn ich poniesienia przez skarżącego są zatem chybione. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oparta została na prawidłowych ustaleniach, a dokonane na ich podstawie obliczenia matematyczne prowadzące do wniosku, że w świetle przesłanek wynikających z art. 3 ust.1 i art. 6 ust.8 ustawy o dodatkach mieszkaniowych świadczenie to skarżącemu nie przysługuje – są bezbłędne. W tym stanie sprawy, brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia skargi. Dlatego należało orzec o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).