II SA/Sz 1271/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 79 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68), nałożył (w punkcie pierwszym decyzji) na mł. kpt. M. P. obowiązek zwrotu nienależnie pobranych równoważników pieniężnych za brak lokalu mieszkalnego w okresie i wysokości:[...] W punkcie drugim decyzji organ rozłożył spłatę kwoty w wysokości [...] zł na [...] raty wynoszące po : a) [...] raty po [...] zł b) [...] rata po [...] zł z zastrzeżeniem płatności każdej raty do ostatniego dnia każdego miesiąca począwszy od pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...]r. uprawomocniła się decyzja Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...]r. Nr [...] którą odmówiono mł. kpt. M. P. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w okresie od [...] r. Uprawomocnienie się powyższej decyzji skutkuje obowiązkiem zwrotu przez mł. kpt. M. P. nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego: w wysokości [...] zł za okres od [...] r. do [...] r., w wysokości [...] zł za okres [...] r. i w wysokości [...] zł za okres [...] r. Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 4 i 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, kwoty wypłaconych równoważników za remont i za brak lokalu mieszkalnego podlegają zwrotowi w razie ich nienależnego pobrania będącego skutkiem: 1) podania w oświadczeniu mieszkaniowym nieprawdziwych danych, mających wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika lub na jego wysokość; 2) niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 3.; Zwrot nienależnie pobranych równoważników za remont lub za brak lokalu mieszkalnego następuje w pełnej wysokości, przy czym zwrot równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, w szczególnie uzasadnionych wypadkach, może nastąpić w ratach (art. 79 ust. 5). Natomiast sytuacja materialna strony, a w szczególności obciążenia finansowe związane ze studiami magisterskimi w Szkole Głównej Służby Pożarniczej, uzasadniała uwzględnienie wniosku strony o rozłożenie tej kwoty na raty. Od decyzji organu I instancji M. P. wniósł odwołanie, w którym zarzucił naruszenie art. 7 i 9 Kpa. Uzasadniając swoje stanowisko odwołujący się przywołał wyrok wydany w sprawie w przedmiocie równoważnika za brak lokalu, dotyczącej innego strażaka pełniącego służbę w tej samej jednostce PSP. Ponadto skarżący wskazał, że należałoby uporządkować i wyjaśnić przepisy dotyczące dodatku za brak lokalu na wzór ustawy o Policji. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 78 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j. Dz. U. Nr 12 z 2009 r., poz. 68), po rozpatrzeniu odwołania mł. kpt. M. P. od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu II instancji, organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość zwrotu nienależnie popranego przez stronę równoważnika, a jego zwrot został rozłożony na raty uwzględniające żądania strony. Zarzuty podniesione w odwołaniu nie dotyczą tego postępowania, gdyż decyzje dotyczące ustalenia uprawnień strony do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stały się ostateczne i strona zgodziła się z ich treścią. Dnia [...] r. stała się ostateczna decyzja z dnia [...] r. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] r. Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinku w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W decyzjach tych jednoznacznie ustalono, iż w okresach od [...] r. strona nie posiadała uprawnień do otrzymywania przedmiotowego równoważnika. Zatem nienależnie pobrane świadczenie podlega zwrotowi. Taki stan faktyczny i prawny stanowi w niniejszym postępowaniu punkt odniesienia do badania legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w sprawie zwrotu wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Postępowanie niniejsze jest niejako postępowaniem wtórnym do postępowania w sprawie ustalenia uprawnień strony do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Kwestia istnienia tych uprawnień nie stanowi w niniejszym postępowaniu przedmiotu oceny. Obecnie można badać wyłącznie prawidłowość ustalenia kwoty przypadającej do zwrotu i formy jej zapłaty. Ponadto organ odwoławczy uznał, że strona bezzasadnie powołała w swoim odwołaniu inną sprawę administracyjną, której stroną jest inny strażak pełniący służbę w tej samej jednostce PSP, nie wskazując nawet dokładnie sprawy. Sprawa, którą przywołał ma zupełnie inny stan faktyczny, niż w ostatecznie już zakończonym postępowaniu w sprawie ustalenia odwołującemu się uprawnień do równoważnika. M.P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Komendanta Wojewódzkiego PSP zarzucając jej naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja jest wadliwa, dlatego winna być uchylona. Decyzja ta nie uwzględnia bowiem okoliczności wynikających z art. 409 Kodeksu Cywilnego, iż wzbogacenie spowodowane pobraniem nienależnych kwot zostało w całości zużyte. Jeżeli ten, kto uzyskał korzyść bez podstawy prawnej, następnie zużył ją lub utracił w taki sposób, że nie jest już wzbogacony, tzn. nie uzyskał ani korzyści zastępczej, ani zaoszczędzenia wydatku (zob. orz. SN z 30.4.1962 r., 4 CR 318/62, RPE 1964, z. 3, s. 305), obowiązek wydania korzyści lub zwrotu jej wartości wygasa. Wzbogacony nie odpowiada zatem ani za przypadkową utratę przedmiotu wzbogacenia, ani za takie jego zużycie, które definitywnie likwiduje wzbogacenie, tzn. za zużycie nieproduktywne (zob. wyr. SN z 12.3.2010 r., II PK 272/09, niepubl.). Taki ściśle konsumpcyjny charakter ma przede wszystkim wynagrodzenie za pracę (orz. SN z 1.6.1954 r., 2 CO 47/54, PZS 1954, Nr 11, s. 47), a także alimenty, renty itp. świadczenia (J. Pietrzykowski, w: Komentarz 1972, t. 2, s. 965-966; zob. także A. Ohanowicz, Niesłuszne wzbogacenie, s. 342). Na poparcie powyższej tezy skarżący powołał się na orzecznictwo Sądu Najwyższego. Według skarżącego, ponieważ co do zasady wypłacany równoważnik jest składnikiem wynagrodzenia, mimo, iż pod specjalnym tytułem wynikającym z decyzji o jego przyznaniu, powyższe wyroki i wynikająca z nich interpretacja art. 409 w zw. z art. 410 KC mają bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie. Uchylenie decyzji o przyznaniu równoważnika nie jest niczym więcej jak "odpadnięciem podstawy świadczenia" z art. 410 KC. Skoro zatem zużył w całości otrzymane kwoty równoważnika na bieżącą konsumpcję tak jak pozostałe kwoty wynagrodzeń, odpadł obowiązek jego zwrotu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne - o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej - sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. przepisami prawa materialnego i procesowego, obowiązującymi w dniu podjęcia zaskarżonego aktu lub czynności. W wyniku tak przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga M. P. nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej wydana w sprawie nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podstawę prawną decyzji stanowią przepisy art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r., poz. 68), zwanej dalej ustawą o PSP. Zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o PSP, strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany dalej "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. Natomiast zgodnie z art. 79 ust. 4 i 5 ustawy o PSP, kwoty wypłaconych równoważników za remont i za brak lokalu mieszkalnego podlegają zwrotowi w razie ich nienależnego pobrania będącego skutkiem: 1) podania w oświadczeniu mieszkaniowym nieprawdziwych danych, mających wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika lub na jego wysokość; 2) niewykonania obowiązku zawiadomienia o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego lub na wysokość równoważnika. Zwrot nienależnie pobranych równoważników za remont lub za brak lokalu mieszkalnego następuje w pełnej wysokości, przy czym zwrot równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, w szczególnie uzasadnionych wypadkach, może nastąpić w ratach (ust. 5). Z powołanych przepisów wynika, że orzeczenie organu o zwrocie wypłaconego funkcjonariuszowi Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za brak lokalu jest konsekwencją wcześniejszego ustalenia przez ten organ braku uprawnień strony do otrzymywania tego świadczenia w ogóle lub w określonej wysokości, a więc ustalenia, iż wypłacony funkcjonariuszowi ekwiwalent pieniężny za brak lokalu mieszkalnego ma charakter świadczenia nienależnie pobranego wskutek zaistnienia okoliczności, o których mowa w podanych przepisach. Jak wynika z akt sprawy, decyzją Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...]r., utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Powiatowego PSP z dnia [...]r. ostatecznie rozstrzygnięto kwestię uprawnienia M. P. do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] Skoro zatem organy ostatecznie ustaliły, że pobrany przez skarżącego w podanym okresie, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest świadczeniem nienależnie pobranym, to konsekwentnie, na podstawie art. 79 ust. 4 i 5 ustawy o PSP, miały obowiązek orzec o jego zwrocie. Decyzja o zwrocie wypłaconego skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest następstwem funkcjonującej w obrocie prawnym, ostatecznej decyzji orzekającej o utracie przez skarżącego uprawnień do tego świadczenia. Podkreślić należy, że wymienione sprawy stanowią dwa odrębne postępowania administracyjne, a zatem sąd administracyjny w postępowaniu w przedmiocie orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego, nie bada już prawidłowości rozstrzygnięcia o utracie uprawnień do przedmiotowego równoważnika pieniężnego. Dlatego też zarzuty skarżącego odnoszące się do kwestii interpretacji przez organy przepisów prawa materialnego przyjętych w podstawie decyzji o utracie uprawnień do równoważnika pieniężnego nie mogły być skutecznie podnoszone w tym postępowaniu. Ponadto, w kontekście powyższego, wyjaśnić trzeba, że sprawa innego funkcjonariusza Straży Pożarnej, na którą powołuje się skarżący w toku postępowania, nie ma żadnego znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, co zresztą słusznie zauważył organ odwoławczy. Decyzja administracyjna jest aktem rozstrzygającym indywidualną sprawę administracyjną konkretnie oznaczonego podmiotu na podstawie stanu faktycznego ustalonego w oparciu o materiał dowodowy zebrany w tej konkretnej sprawie. Tak więc, decyzja wydana w sprawie innego podmiotu, w innym stanie faktycznym, choćby podobnym, na podstawie innych dowodów, nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia tej sprawy. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, w wyniku którego zasadnie rozstrzygnęły sprawę, stosując art. 79 ust. 4 i 5 ustawy o PSP. Należności podlegające zwrotowi zostały wskazane w decyzji organu w sposób prawidłowy, z właściwym podaniem odpowiadających im okresów, zgodnie z wcześniejszymi ostatecznymi ustaleniami organu, zawartymi w decyzji o utracie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za dany czas. Z akt wynika, że w okresie od [...] r. skarżącemu wypłacono łącznie kwotę [...] zł tytułem równoważnika pieniężnego, do którego nie był uprawniony. Stąd też należało orzec o zwrocie tej kwoty w całości. Przy czym organ, zgodnie z prawem, uwzględnił wniosek strony o rozłożenie należności na raty i w konsekwencji ustalił płatność tej sumy w formie [...] rat, podając sposób i termin ich zapłaty. Nawiązując do zarzutów skargi, wskazać należy, że nie jest trafne stanowisko skarżącego, że nienależnie pobrane świadczenie – wypłacony równoważnik pieniężny, którego dotyczy sprawa, należy traktować jako świadczenie z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia, o którym mowa w Kodeksie Cywilnym i co do którego ma zastosowanie art. 409 kc. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego - jako świadczenie nienależne, podlegające zwrotowi na podstawie przepisów ustawy o PSP – jest odrębną instytucją prawa, niż świadczenie nienależnie pobrane, o którym mowa w prawie cywilnym. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.