II SA/Sz 1271/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. Decyzją nr [...] , z dnia [...] r. wydaną w oparciu o przepis art. 104 § 1, art. 107 oraz art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 92a ust. 1 i ust. 6 w związku z art. 22b, art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.) Starosta nałożył na P. karę pieniężną w wysokości [...] zł za niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych w postaci cennika do zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, zgodnie z art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w terminie 14 dni od dnia ich powstania. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż pismem z dnia 4 kwietnia 2013 r., uzupełnionym dnia 16 kwietnia 2013 r., podmiot wykonujący przewóz drogowy poinformował o aktualnych cennikach obowiązujących od dnia 1 stycznia 2013 r. na liniach komunikacyjnych wykonywanych na podstawie wydanych zezwoleń przez Starostę, w tym objętego zezwoleniem nr [...] W następstwie powyższego, organ I instancji uznał, że strona nie dopełniła obowiązku, o którym mowa w art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nie powiadamiając organu o zmianie obowiązującego cennika w terminie 14 dni od daty jego wprowadzenia. Jednocześnie organ ocenił jako niewystarczające dla zwolnienia z odpowiedzialności twierdzenie strony zawarte w piśmie z dnia 30 kwietnia 2013 r. o podaniu cen biletów do publicznej wiadomości w sposób określony w art. 18b ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, jak też informowaniu o wszelkich zmianach cen na stronie internetowej Przedsiębiorstwa, a to wobec braku dochowania ustawowego terminu 14-stu dni i niewypełnienia wymogów art. 14 K.p.a. Nadto wcześniejszych zgłoszeń dokonywanych na piśmie, potwierdzających słuszność twierdzenia o świadomości ciążącego na przedsiębiorcy obowiązku i skutkach jego niewypełnienia. W odwołaniu od powyższej decyzji P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania organu I instancji, podnosząc, iż zakwestionowany obowiązek został zrealizowany poprzez podanie do publicznej wiadomości cen biletów w formie przewidzianej w art. 18b ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym oraz przez automatyczne powiadomienie Starosty przez Internet w formie linku do strony P., a zaniechanie przekazania informacji na piśmie nie wprowadziło nikogo w błąd i nie wyrządziło nikomu krzywdy. Dodatkowo Spółka wskazała, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło po kolejnej zmianie cennika, który wszedł w życie w dniu 12 kwietnia 2013 r., przekazanej do wiadomości Starosty G. w formie pisemnej w ustawowym terminie. Powyższe dowodzi braku podstaw do wymierzenia kary pieniężnej. Decyzją z dnia[...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję Starosty. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do przepisu art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przewoźnik drogowy obowiązany jest zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił zezwolenia, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 22, nie później niż 14 dni od dnia ich powstania. Wśród tych danych obowiązkowi zgłoszenia podlega zmiana cennika (art. 22 ust. 1 pkt 5). Konsekwencją zaniechania w powyższym względzie jest sankcja w postaci kary pieniężnej nakładana na podstawie przepisu art. 93 w związku z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W ustalonym stanie faktycznym, wskazane naruszenie z art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, według załącznika Nr 3, do którego odsyła przepis art. 92a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, zakwalifikowane zostało w pozycji Ip. 2.8., jako niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił zezwolenia, zmiany danych, o których mowa w art. 22b, w wymaganym terminie, za które określona została wysokość kary na [...] zł. W związku z podnoszonym zarówno przez stronę postępowania, jak też dającym przyzwolenie na taką możliwość przez organ I instancji, sposobie elektronicznego przekazywania informacji w trybie art. 14 K.p.a., Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym jest przepisem materialnym, w sposób szczególny konkretyzującym kwestię przekazania informacji o zmianie danych, wyłącznie w formie pisemnej. Przepisy proceduralne dotyczące sposobu załatwienia sprawy (przez organ) - art. 14 K.p.a., ewentualnie sposobu komunikowania się z organem prowadzącym postępowanie administracyjne (art. 63 K.p.a.) nie mogą być stosowane i stanowić podstawy oceny prawidłowości obowiązków materialnoprawnych, nie związanych z tokiem postępowania administracyjnego. Dopiero bowiem niewykonanie obowiązku z art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym doprowadzić może do wszczęcia postępowania administracyjnego w celu wymierzenia sankcji administracyjnoprawnej, dla którego reguł procesowych poszukiwać należy w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nawet przy hipotetycznym założeniu dopuszczalności takiego sposobu powiadomienia organu, w ocenie Kolegium trudno uznać za spełniający ustawowy wymóg zgłoszenia skierowanie pośrednio informacji do Starosty za pomocą wysłania linku do strony Przedsiębiorstwa. Korzystając z elektronicznego sposobu przekazywania informacji, strona zobowiązana, w trosce o swój własny interes winna dopełnić wszelkich starań, aby istotna informacja została zasygnalizowana w taki sposób, by nie budziło wątpliwości, jaką niesie za sobą treść. Tymczasem powoływany przez Przedsiębiorcę sposób takich kryteriów w ocenie Kolegium nie spełnił. Realizacja obowiązku, z którego naruszeniem wiąże się sankcja administracyjna winna być dokonana ze szczególną starannością, gwarantującą możliwość udowodnienia jej przesłania. Z powyższych powodów nie znajduje uznania Kolegium wykazywana przez stronę okoliczność wypełnienia obowiązku z art. 22 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, drogą elektroniczną. Według Kolegium również podanie cennika do publicznej wiadomości nie sanuje braku w postaci powiadomienia organu w sposób ściśle określony, a niewątpliwie brak woli wprowadzenia pasażerów w błąd pozostaje okolicznością obojętną w świetle analizowanego obowiązku, którego cel jest zgoła inny. Organ udzielający zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów w transporcie krajowym jest zobligowany z mocy ustawy do analizy udzielanych zezwoleń, w zakresie wskazanym w przepisach art. 22a i dalszych ustawy o transporcie drogowym. Dla wypełnienia tego obowiązku konieczną jest świadomość wiarygodnych danych dotyczących działalności objętej konkretnym zezwoleniem. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy zmiana cennika obowiązującego w odniesieniu do kilku zezwoleń dokonana została jednym aktem mającym skutek wobec wszystkich, czy też co do każdego z osobna, jeżeli zmienione zostały dotychczas obowiązujące ceny biletów przewozów, wykonywanych na podstawie konkretnego zezwolenia, to taka zmiana danych w zakresie udzielonego zezwolenia prowadzi konsekwentnie z mocy przepisu art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym do obowiązku zgłoszenia na piśmie organowi, który udzielił zezwolenia, powyższej zmiany, jako objętej obowiązkiem zgłoszenia w ramach przepisu art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym. Pismem z dnia 16 października 2013 r. P. , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżące Przedsiębiorstwo wniosło o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia zarzucając mu przyjęcie możliwości wielokrotnego karania przewoźnika za jedno naruszenie, tj. niezgłoszenia w terminie zmiany cennika do każdego zezwolenia. W ocenie Spółki brak jest podstaw prawnych do karania przedsiębiorstwa za brak cenników do każdego zezwolenia odrębnie, w sytuacji gdy cenniki obowiązujące od dnia 1 stycznia 2013 r. zostały przekazane Starostwu w dniu 2 kwietnia 2013 r., a cenniki obowiązujące od dnia 12 kwietnia 2013 r. przekazano w ustawowym terminie. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje : Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna. Kluczowy do oceny decyzji organu w przedmiotowej sprawie jest art. 22b ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm. - zwanej dalej "ustawą"). Stosownie do jego treści przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił zezwolenia, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 22 ustawy, nie później niż 14 dni od dnia ich powstania. Obowiązkowi zgłoszenia podlega zmiana cennika (art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy). W myśl zaś art. 22b ust. 2 ustawy, jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1 obejmują dane zawarte w zezwoleniu, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia. Naruszenie nakazu określonego w art. 22b ust. 1 ustawy powoduje po stronie podmiotu wykonującego przewóz drogowy odpowiedzialność administracyjną, tj. podstawę do nałożenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej w wysokości[...] zł. Sankcja pieniężna nakładana jest na podstawie art. 93 w zw. z art. 92a ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu naruszenie obowiązku wynikającego z art. 22b ust. 1 ustawy nie budzi wątpliwości. Sąd nie podziela argumentów strony skarżącej, że wypełnieniem obowiązku było zamieszczenie zmiany na stronie internetowej, a Starostwo miało wysłany link do wymienionej strony, gdyż jest to w istocie przerzucenie obowiązku na organ, czego nie przewiduje ustawa. Podanie przez skarżącą Spółkę cennika do wiadomości publicznej także nie wypełnia obowiązku wynikającego z art. 22b ust. 1 ustawy. Naruszenie prawa wynikające z ww. przepisów stanowi wg załącznika nr 3, do którego odsyła przepis art. 92a ust. 6 ustawy zakwalifikowane zostało w pozycji Ip.2.8., jako niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił zezwolenia, zmiany danych, o których mowa w art. 22b, w wymaganym terminie, za które to naruszenie określona została kara w wysokości[...] zł. Nie budzi też wątpliwości, że kara pieniężna w trybie przepisu art. 93 ustawy o transporcie drogowym dotyczy naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności, związane z tym przewozem, tym podmiotem jest m.in. przewoźnik drogowy, czyli według art. 4 pkt 15 ustawy przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Skarżąca jest więc podmiotem zobowiązanym w trybie art. 22b ust. 1 ustawy do wykonania wskazanego tam obowiązku. Jest przewoźnikiem legitymującym się licencją i uprawnionym do wykonywania konkretnego rodzaju transportu drogowego. Obowiązek powiadomienia na piśmie organu, zdaniem Sądu, dotyczy każdego zezwolenia i stąd Sąd nie podziela argumentu skargi, że nie ma obowiązku zgłoszenia zmiany do cennika przy każdym zezwoleniu gdyż w ten sposób Spółka będzie wielokrotnie karana. Jak wynika z art. 22b ust. 1 obowiązek pisemnego zgłoszenia organowi zmiany danych dotyczy wyraźnie konkretnego zezwolenia, a więc jeżeli zezwoleń jest kilka to należy zgłaszać zmiany dotyczące wszystkich zezwoleń. Z tą konstrukcją wiąże się też obowiązek sankcji administracyjnej dotyczącej naruszenia obowiązku wobec każdego zezwolenia, o którym mówi art. 22b ust. 1 ustawy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.