II SA/Sz 1272/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi Spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy o d d a l a skargę Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...]. wydaną na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla budowy centrum handlowego o powierzchni sprzedażowej ok. [...] wraz z infrastrukturą techniczną i drogową przy ulicy [...] , na terenie działek nr [...] w obr. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniach [...]. Oraz [...]. Inwestor [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła dwa wnioski (z datą [...]. I [...].) o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Dalej organ wyjaśnił, iż wnioski objął jednym postępowaniem administracyjnym, ze względu na ich tożsamość podmiotową, przedmiotową i identyczną podstawę prawną. Organ przytoczył treść art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym dla obowiązujących planów miejscowych uchwalonych przed 1 stycznia 1995r. należy stosować procedurę wskazaną w art. 31a, poprzednio obowiązującej ustawy tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie administracyjne prowadzono w oparciu o ww. przepis z uwagi na to, iż miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] został uchwalony dnia [...]. Z uwagi na konieczność zastosowania trybu przewidzianego w art. 31a ustawy z 1994r. postępowanie zawieszono postanowieniem z dnia [...]. do czasu sporządzenia analizy terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi i handel. Następnie organ podniósł, iż z woli ustawodawcy ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przestał obowiązywać od dnia 1 stycznia 2004r., jak również utracił moc art. 31a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. W związku z powyższym kontynuowanie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest bezprzedmiotowe, gdyż nie ma podstaw do przeprowadzenia zmiany planu ogólnego celem przeprowadzenia wnioskowanego w dniu [...]. zamierzenia. Odwołanie od ww. decyzji złożył inwestor – [...]" Sp. z o.o. Strona podniosła, iż wnioski nie mają identycznej podstawy prawnej, wobec tego połączenie ich do jednego postępowania jest niewłaściwe. Wnioski były składane w różnych stanach prawnych i powinny zostać rozpoznane w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) w pkt.: 1/ na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchyliło decyzję w części dotyczącej umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem strony z dnia [...]r. i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; 2/ w części dotyczącej postępowania wszczętego wnioskiem strony z dnia [...]r. decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy. Kolegium podzieliło prezentowany przez organ I instancji pogląd o bezprzedmiotowości postępowania wobec wniosku z dnia [...]r. Organ podkreślił, iż do spraw wszczętych przed dniem [...]. wnioskiem o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wielkopowierzchniowego obiektu handlowego zastosowanie ma przepis art. 31a ustawy z 1994r., ale dotyczy to wyłącznie terenów na których obowiązuje plan uchwalony po [...]. Na obszarze działek objętych wnioskiem obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą z dnia [...] zatem Prezydent Miasta [...] prawidłowo przyjął, iż nie jest możliwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się co do argumentów strony przemawiających za niedopuszczalnością połączenia wniosków do jednego postępowania. Kolegium podkreśliło, iż wnioski były tożsame, gdyż dotyczyły tego samego zamierzenia i można było postępowania wszczęte tymi wnioskami połączyć stosownie do art. 62 k.p.a. ze względu na dozwolone przez ustawodawcę stosowanie do końca [...]r. art. 31a ustawy z dnia 1994r. Jednakże organ odwoławczy uznał czynność połączenia za nieskuteczną, ponieważ dokonano tego w formie odręcznej notatki na wniosku z dnia [...]. Organ I instancji informację do stron o dokonanym połączeniu obu postępowań zawarł dopiero w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r. Wobec powyższego zasadne stało się przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż wniosek strony z dnia [...]. nie został rozpatrzony przez Prezydenta Miasta. Nadto organ wskazał, iż co do obszaru inwestycji istnieje obowiązek sporządzenia planu wynikający z uchwały z dnia [...]. Nr [...], wobec tego wniosek winien być rozpatrzony w oparciu o dyspozycje art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. tj. obligatoryjne zawieszenie sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie pełnomocnik skarżącej spółki [...]" Sp. z o.o. wniósł zarzuty co do uzasadnienia ww. decyzji w części dotyczącej przekazania sprawy wszczętej wnioskiem z dnia [...]r. do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyjaśnił, iż nie skarży rozstrzygnięcia organu odwoławczego, gdyż jest ono prawidłowe. Podniósł, iż Kolegium wskazując w uzasadnieniu na art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r narzuciło organowi I instancji przyszłe załatwienie sprawy. Zdaniem pełnomocnika w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przesądził o treści przyszłego załatwienia sprawy przez organ niższego stopnia, co stanowiło naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 , art. 15, art. 107 k.p.a. Nadto naruszono art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w ocenie pełnomocnika brak jest przesłanek do zawieszenia postępowania. Przepisy ustawy nie nakładają obowiązku sporządzenia planu miejscowego co do obszaru na którym ma być zlokalizowana inwestycja spółki. Natomiast określenie w studium obowiązku sporządzenia planu co do obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej [...] m2 pozostaje nieistotne dla podstaw zawieszenia, ponieważ przesłanką nie może być powołanie się na jakiekolwiek ustalenia studium, a jedynie na ustawowy przepis związany ze stanem prac nad uchwaleniem planu miejscowego. Ponadto studium nie stanowi aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, iż w uzasadnieniu wskazując na przepis 62 ust. 2 ww. ustawy zawarł dla organu I instancji wskazówkę co do dalszego trybu postępowania. Wskazanie to nie zawiera żadnych ustaleń, które byłyby sprzeczne z treścią rozstrzygnięcia. Następnie organ podniósł, iż zawieszenie w trybie art. 62 ust. 2 ww. ustawy następuję z urzędu do czasu uchwalenia obligatoryjnego planu miejscowego. Natomiast obowiązek sporządzenia planu wynika z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r., w szczególności z art. 15 ust. 3 pkt 4 ww. ustawy. W analizowanej sprawie dnia [...]r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru planowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie dopatrzył się po stronie organu naruszenia prawa W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej wniósł skargę na uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dotyczące pkt 1 tej decyzji w części zawierającej wskazanie organowi I instancji na możliwość zawieszenia postępowania w trybie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. Należy zaznaczyć, iż takie określenie zakresu skargi zawężyło przedmiot rozważań Sądu tylko co do uzasadnienia decyzji i to w zakresie wskazanym przez pełnomocnika strony skarżącej. W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy skarga wyłącznie na uzasadnienie decyzji organu II instancji jest dopuszczalna. Ta kwestia nie została unormowana wprost w przepisach prawa, dlatego należy sięgnąć do wykładni przepisów postępowania administracyjnego oraz ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a." Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie prawne i faktyczne jest obok rozstrzygnięcia, jednym z elementów koniecznych i niezbędnych decyzji. W § 3 ustawodawca określił jakie wymagania powinno spełniać uzasadnienie. Rozpatrywanie decyzji w kontekście jej części składowych prowadzi do wniosku, że uzasadnienie jest równoważne z osnową decyzji. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być decyzje administracyjne. Należy przyjąć, iż ustawodawca w tym przepisie ma na uwadze możliwość zakwestionowania zgodności z prawem wszystkich elementów rozstrzygnięcia organu administracyjnego, w tym uzasadnienia. Przyjęcie ww. twierdzeń prowadzi do wniosku, iż możliwe jest zaskarżenie do sądu nie tylko rozstrzygnięcia decyzji, ale również jej uzasadnienia bez jednoczesnego kwestionowania osnowy. Powyższe stanowisko potwierdza doktryna jak i w orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lutego 1984 sygn. akt II SA 1790/83 OSPi KA z 1985 r. zeszyt 4 poz. 72 ). Kwestia zaskarżalności uzasadnienia może pojawić się m.in. gdy, zachodzi sprzeczność uzasadnienia z rozstrzygnięciem lub gdy, organ odwoławczy narzuci rozstrzygnięcie organowi niższej instancji. W rozpoznawanej sprawie zachodzi – zdaniem pełnomocnika ostatnia ze wskazanych wyżej sytuacji. Zdaniem pełnomocnika wskazanie w uzasadnieniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na możliwość obligatoryjnego zawieszenia postępowania stanowi naruszenie prawa, gdyż organ przesądził w ten sposób o rozstrzygnięciu organu niższej instancji. W ocenie Sądu stanowisko pełnomocnika spółki nie jest zasadne. W niniejszej sprawie organ odwoławczy co do wniosku z dnia [...]. przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, a więc w tej kwestii wydał decyzję kasacyjną rozstrzygającą o istocie sprawy. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy wydając takie rozstrzygnięcie jest upoważniony (w artykule użyty jest zwrot "może") do wskazania okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, ale nie może nakazać negatywnego lub pozytywnego jej załatwienia. Przekroczenie kompetencji w tym zakresie stanowi ingerencję organu wyższej instancji w czynności postępowania organu niższej instancji, a nadto powoduje to sprowadzenie postępowania faktycznie do jednej instancji i pozbawia organ stopnia podstawowego samodzielności nieodzownej w orzecznictwie administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 1985r., sygn. akt II SA 1811/84, ONSA 85 nr 1, poz. 7). Takie działanie organu odwoławczego stanowi o istotnym naruszeniu prawa. W omawianej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. W świetle art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. "jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu". Wskazanie przez organ odwoławczy w decyzji z dnia [...]. na możliwość zawieszenia postępowania, w trybie ww. przepisu, ze względu na podjęcie uchwały z dnia [...]r. Nr [...]. przez Radę Miejską w [...]o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru planowanej inwestycji nie oznacza, jak to podnosi pełnomocnik, przesądzenia o treści przyszłego załatwienia sprawy, lecz stanowi wskazówkę co do dalszego trybu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu wskazanie przez organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej na istnienie przesłanki zawieszenia postępowania stanowi dopuszczalne prawem poinformowanie o istnieniu okoliczności, która może mieć znaczenie dla rozpoznania sprawy. Sformułowanie, iż "wniosek winien być rozpatrzony w oparciu o dyspozycję zawartą w art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r." stanowi jedynie zalecenie skierowane do Prezydenta Miasta [...], aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy podjął kroki celem zbadania możliwości zastosowania trybu zawieszenia postępowania. Kolegium nie dokonało wszelkich wiążących ustaleń, a więc nie pozbawiło organu I instancji samodzielności, ani nie naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy to na organie I instancji ciążyć będzie obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenie, czy istnieje przyczyna zawieszenia postępowania. Następnie w oparciu o te ustalenia organ wyda samodzielne rozstrzygnięcie. Reasumując uzasadnienie w zaskarżonej części nie jest obarczone żadną wadą prawną, która mogłaby oznaczać wadliwości decyzji lub jej części. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.