II SA/Sz 1272/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta nałożył karę pieniężną w wysokości [...] zł na Przedsiębiorstwo A. za niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych w postaci zmiany cennika do zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, zgodnie z art. 22b ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz.1265 ze zm.), w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia [...], Przedsiębiorstwo A., zwane dalej Przedsiębiorstwo A, zgłosiło Staroście informację o aktualnych cennikach, obowiązujących na liniach komunikacyjnych, na których wykonuje przewóz drogowy stosownie do wydanych przez ten organ zezwoleń, w tym dotyczącą cennika do obsługiwanej przez stronę linii nr [...], na podstawie zezwolenia [...]. Wobec braku sprecyzowania daty od jakiej obowiązują cenniki, Starosta pismem z dnia [...] wezwał przewoźnika do złożenia oświadczenia, wskazującego datę początkową obowiązywania cenników. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...], Przedsiębiorstwo A. wyjaśniło, że przedmiotowe cenniki obowiązywały od [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji uznał, że strona nie dopełniła obowiązku, o jakim mowa w art. 22 b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, bowiem nie zgłosiła na piśmie organowi zmiany obowiązującego cennika w terminie 14 dni od daty jego wprowadzenia. Organ nie uwzględnił podniesionych przez stronę w piśmie z dnia [...] wyjaśnień o podaniu cen biletów do publicznej wiadomości w sposób określony w art. 18b ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, jak też informowaniu na bieżąco o wszelkich zmianach cen na stronie internetowej Przedsiębiorstwa A., w tym automatycznego powiadamiania organu o tych zmianach w formie linku do strony przewoźnika. Odnosząc się do wyjaśnień strony, Starosta stwierdził, że gdyby zmiana cennika została przesłana w terminie ustawowym drogą elektroniczną, to zgodnie z art. 14 § 1 K.p.a. takie zgłoszenie mogłoby być uznane za zgodne z art. 22 b ustawy o transporcie drogowym. Natomiast wyjaśnienia strony, iż poprzednie cenniki były przekazywane w formie papierowej i w terminie, stanowią dla organu potwierdzenie, że mogła ona przewidzieć zaistniałe okoliczności i skutki. W tej sytuacji, zgodnie z załącznikiem nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, w związku z art. 92a ust. 1 i ust. 6 ww. ustawy, organ nałożył na Przedsiębiorstwo A. karę pieniężną w wysokości [...]zł. Przedsiębiorstwo A. złożył odwołanie od przedmiotowej decyzji, w którym wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji, podnosząc, iż zakwestionowany obowiązek został zrealizowany poprzez podanie do publicznej wiadomości cen biletów w formie przewidzianej w art. 18b ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, nadto poprzez automatyczne powiadomienie Starosty przez internet w formie linku do strony Przedsiębiorstwa, a zaniechanie przekazania informacji na piśmie nie wprowadziło nikogo w błąd. Przedsiębiorstwo A. wskazał dodatkowo, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło po kolejnej zmianie cennika, który wszedł w życie w dniu [...], przekazanej do wiadomości Starosty w formie pisemnej w ustawowym terminie. Powyższe dowodzi braku podstaw do wymierzenia kary pieniężnej. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję Starosty. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do przepisu art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przewoźnik drogowy, którym wedle definicji legalnej z art. 4 pkt 15 jest przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił zezwolenia, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 22, nie później niż 14 dni od dnia ich powstania. Wśród tych danych obowiązkowi zgłoszenia podlega zmiana cennika (art. 22 ust. 1 pkt 5). Jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1, obejmują dane zawarte w zezwoleniu, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia (art. 22 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym). Konsekwencją zaniechania w powyższym względzie jest sankcja w postaci kary pieniężnej nakładana na podstawie przepisu art. 93 w zw. z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 10.000 zł za każde naruszenie, przy czym z mocy przepisu art. 92a ust. 6 wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. W ustalonym stanie faktycznym, w zainteresowaniu organów orzekających pozostały naruszenia wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym, a mianowicie naruszenie obowiązku, o jakim mowa w cytowanym wyżej przepisie art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przejawiające się w braku zawiadomienia organu, który udzielił zezwolenia, w wyznaczonym terminie 14 dni od dnia powstania zmian, o zmianie cennika. Wskazane naruszenie według załącznika Nr 3, do którego odsyła przepis art. 92a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym zakwalifikowane zostało w pozycji Ip 2.8., jako niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił zezwolenia, zmiany danych, o których mowa w art. 22b, w wymaganym terminie, za które to naruszenie określona została wysokość kary na [...] zł. W związku z podnoszonym zarówno przez stronę postępowania, jak też dającym przyzwolenie na taką możliwość przez organ pierwszej instancji, sposobie elektronicznego przekazywania informacji w trybie art. 14 K.p.a., Kolegium podniosło, że art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym jest przepisem materialnym, konkretyzującym kwestię przekazywania informacji o zmianach danych, wyłącznie w formie pisemnej. Zdaniem organu odwoławczego, przepisy proceduralne t.j. art. 14 K.p.a., dotyczący sposobu załatwienia sprawy przez organ, czy art. 63 K.p.a. dotyczący sposobu komunikowania się z organem prowadzącym postępowanie, nie mogą być stosowane i być podstawą oceny prawidłowości obowiązków materialnoprawnych, niezwiązanych z tokiem postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, iż nawet przy hipotetycznym założeniu dopuszczalności takiego sposobu powiadomienia organu, trudno uznać za spełniający ustawowy wymóg zgłoszenia, skierowanie pośrednio informacji do Starosty, za pomocą wysłania linku do strony Przedsiębiorstwa A. Zdaniem Kolegium, realizacja obowiązku, z którego naruszeniem wiąże się sankcja administracyjna winna być dokonana ze szczególną starannością, gwarantującą możliwość udowodnienia jej przesłania. Z tych względów, Kolegium stwierdziło, że nie znajduje uznania wykazywana przez stronę okoliczność wypełnienia obowiązku z art. 22 b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, drogą elektroniczną. Wbrew też założeniu strony, podanie cennika do publicznej wiadomości nie sanowało braku w postaci powiadomienia organu w sposób ściśle określony, a niewątpliwy brak woli wprowadzenia pasażerów w błąd, pozostaje okolicznością obojętną w świetle analizowanego obowiązku, którego cel jest inny. Jak zauważyło Kolegium, organ udzielający zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów w transporcie krajowym jest zobligowany z mocy ustawy do analizy udzielanych zezwoleń, w zakresie wskazanym w przepisach art. 22a i dalszych ustawy o transporcie drogowym. Według organu odwoławczego, nie ma znaczenia w sprawie, czy zmiana cennika, obowiązującego w odniesieniu do kilku zezwoleń, dokonana została jednym aktem ze skutkiem wobec wszystkich, czy też co do każdego z osobna. Jeżeli zmienione zostały dotychczas obowiązujące ceny biletów przewozów, wykonywanych na podstawie konkretnego zezwolenia, to – zdaniem organu – taka zmiana danych w zakresie udzielonego zezwolenia, prowadziła konsekwentnie z mocy art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym do obowiązku zgłoszenia na piśmie organowi, powyższej zmiany. Reasumując, wobec stwierdzonego w trakcie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji wprowadzenia nowego cennika, obowiązującego od dnia [...] oraz ustalenia, że Przedsiębiorstwo A. nie zgłosił powyższego faktu właściwemu organowi w terminie, za zasadne Kolegium uznało nałożenie kary pieniężnej w kwocie [...] zł, w trybie art. 93 ustawy o transporcie drogowym. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Przedsiębiorstwo A., złożyła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przedsiębiorstwo A. wniósł o uchylenie decyzji w całości, z powodu naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie możliwości wielokrotnego karania przewoźnika za jedno naruszenie, w oparciu o l.p. 2.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj. niezgłoszenia w terminie zmiany cennika do każdego zezwolenia. Zdaniem Przedsiębiorstwa A., brak jest podstaw prawnych do karania przewoźnika za brak cenników do każdego zezwolenia odrębnie, bowiem w ustawie o transporcie drogowym nie wskazano, że kara wymieniona w l.p. 2.8 załącznika nr 3 do ww. ustawy, odnosi się do każdego zezwolenia. W ocenie skarżącej, gdyby intencją ustawodawcy było takie nałożenie kary, wówczas byłoby zaznaczone w tym punkcie, że chodzi o każde pojedyncze zezwolenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Kluczowy do oceny decyzji organu w przedmiotowej sprawie jest art. 22b ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz.1265 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Stosownie do jego treści przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił zezwolenia, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 22 ustawy, nie później niż 14 dni od dnia ich powstania, w tym zmianę cennika (art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy). W myśl zaś art. 22b ust. 2 ustawy, jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1 obejmują dane zawarte w zezwoleniu, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia. Naruszenie nakazu określonego w art. 22b ust. 1 ustawy powoduje po stronie podmiotu wykonującego przewóz drogowy odpowiedzialność administracyjną, tj. podstawę do nałożenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Sankcja pieniężna nakładana jest na podstawie art. 93 w zw. z art. 92a ust. 1 ustawy. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie naruszenie obowiązku wynikającego z art. 22b ust. 1 ustawy nie budzi wątpliwości. Sąd nie podziela argumentów Przedsiębiorstwa A., że wypełnieniem obowiązku było zamieszczenie zmiany na stronie internetowej, a Starostwo miało wysłany link do wymienionej strony, gdyż jest to w istocie przerzucenie obowiązku na organ, czego nie przewiduje ustawa. Podanie przez Przedsiębiorstwo A. cennika do wiadomości publicznej także nie wypełnia obowiązku wynikającego z art. 22b ust. 1 ustawy. Naruszenie prawa wynikające z ww. przepisów według załącznika nr 3, do którego odsyła przepis art. 92a ust. 6 ustawy, zakwalifikowane zostało w pozycji Ip.2.8., jako niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił zezwolenia, zmiany danych, o których mowa w art. 22b, w wymaganym terminie, za które to naruszenie określona została kara w wysokości [...] zł. Nie budzi też wątpliwości, że kara pieniężna w trybie przepisu art. 93 ustawy o transporcie drogowym dotyczy naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności, związane z tym przewozem. Tym podmiotem jest także przewoźnik drogowy, czyli według art. 4 pkt 15 ustawy przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Przedsiębiorstwo A. jest podmiotem zobowiązanym w trybie art. 22b ust. 1 ustawy do wykonania wskazanego tam obowiązku, gdyż jest przewoźnikiem legitymującym się licencją, uprawnionym do wykonywania konkretnego rodzaju transportu drogowego. Obowiązek powiadomienia na piśmie organu, zdaniem sądu, dotyczy każdego zezwolenia i stąd sąd nie podziela argumentu skargi, że nie ma obowiązku zgłoszenia zmiany do cennika przy każdym zezwoleniu, gdyż w ten sposób Spółka będzie wielokrotnie karana. Jak wynika z art. 22b ust. 1 obowiązek pisemnego zgłoszenia organowi zmiany danych dotyczy wyraźnie konkretnego zezwolenia, a więc jeżeli zezwoleń jest kilka to należy zgłaszać zmiany dotyczące wszystkich poszczególnych zezwoleń. Z tą konstrukcją wiąże się też obowiązek sankcji administracyjnej dotyczącej naruszenia obowiązku wobec każdego zezwolenia, o którym mówi art. 22b ust. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.