II SA/Sz 1272/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi D. B. i E. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Pismem z dnia [...] marca 2021 r., Wójt Gminy S. wystąpił do Starosty K., o uzgodnienie projektu decyzji [...], ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie jedenastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w miejscowości C., na części działki nr [...], obręb ewidencyjny K., gmina S.. Starosta K., postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., wydanym na podstawie art. 2 ust. 1 , art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 – j.t), dalej jako "u.o.g.r.l.", art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 – j.t.), dalej jako "u.p.z.p." i art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. po. 256 – j.t.), dalej jako "k.p.a.", odmówił uzgodnienia projektu decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że uprzednio Wójt, pismem z dnia [...] lipca 2019 r., zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji warunków zabudowy [...] dotyczącego budowy osiemnastu budynków mieszkalnych na tej samej działce. Rozpatrując wówczas złożony wniosek ustalono, że przedstawiony do uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projekt decyzji o warunkach zabudowy obejmuje całą działkę nr [...] o pow. [...] ha, położoną w rolniczej przestrzeni produkcyjnej i w części korytarza ekologicznego; dotyczy inwestycji w zwartym obszarze rolniczym, na trwałych użytkach zielonych, położonych na glebach murszowych na piasku, czyli podłożu mineralnym, w klasach bonitacyjnych: ŁIV, ŁV, Lzr-PsVI i N. Działki sąsiadujące stanowią kompleks użytków zielonych (łąki i pastwiska), w klasach bonitacyjnych: ŁIII, ŁIV, ŁV, ŁVI, W-ŁIII, W-ŁIV, W-ŁV,ŁVI, Lzr-PsVI, N, Br-ŁIV, Br-ŁV, Br-PsVI, Br-RIVb, Bp, Lzr-ŁV, RIVa, RIVb, - o łącznej powierzchni [...] ha. Przedmiotowa działka graniczy także z zabudową mieszkalną zagrodową i jednorodzinną, jednakże zabudowa ta usytuowana jest bezpośrednio przy drodze wojewódzkiej Nr [...] i nie zaburza zwartego kompleksu rolniczego. Zgodnie z załącznikiem graficznym do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy S., z dnia [...] kwietnia 2000 r., zmienionego uchwałą Nr [...], z dnia [...] października 2012 r., uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2013 r. i uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2015 r., działka nr [...] obręb K. jest przeznaczona na cele rolne, a jej południowa część znajduje się w korytarzu ekologicznym o znaczeniu Wojewódzkim, którego dolina rzeki [...] wraz z korytarzem ekologicznym znajduje się w szerokości minimum 100 m od brzegu rzeki. Korytarz umożliwia migrację roślin, zwierząt i grzybów związanych z wodą i terenami nadrzecznymi, stąd ochrona użytków rolnych, zarośli i ekosystemów łąkowych jest ważna dla zachowania warunków korytarza ekologicznego oraz ochrony ubogiej sieci hydrologicznej gminy S. i ochrony przed suszą. Nadto ustalono, że wnioskowane do wyłączenia z produkcji rolniczej grunty położone są w otoczeniu gruntów rolnych i wraz z gruntami klas słabszych tworzą duży, zwarty kompleks trwałych użytków zielonych, wchodzący w otwartą przestrzeń produkcyjną. Na terenie działki występują łąki i pastwiska o łącznej powierzchni [...] ha, a ich zachowanie w przestrzeni rolniczej przyczyni się do utrzymania procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów, w tym do zachowania różnorodności biologicznej w przestrzeni rolniczej, gdyż łąki stanowią bardzo ważne siedlisko o wyjątkowo wysokich walorach przyrodniczych, na którym wstępuje wiele gatunków będących przedmiotem ochrony. Przedmiotowe łąki graniczą z rzeką [...] i odgrywają decydującą rolę w ochronie wody, ponieważ uczestniczą w pełnym cyklu jej obiegu, ponadto pełnią rolę rezerwuaru wód powierzchniowych i podziemnych (funkcje retencyjne). Skoro analizowane grunty przedmiotowej działki przylegają do gruntów rolnych, zatem takie zagospodarowanie świadczy, że razem z wnioskowanymi gruntami stanowią one tereny rolne. Mając powyższe na uwadze Starosta uznał, iż interesu wnioskodawcy, będącego podstawą żądania zmiany przeznaczenia gruntów, nie należy przedkładać nad ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze będzie naruszała zwartość rolniczej przestrzeni produkcyjnej, doprowadzając do wymieszania funkcji rolniczej z funkcją nierolniczą. Z tych też względów organ przyznał priorytet interesowi społecznemu i uznał, iż budowa osiemnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych jest nie do pogodzenia z rolnym charakterem działki, w związku z czym odmówił przedmiotowego uzgodnienia. Niniejsze stanowisko zostało podzielone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu nr [...] Starosta dokonując analizy projektu decyzji o warunkach zabudowy z załącznikami [...] w stosunku do projektu decyzji [...], stwierdził, iż uległa zmianie jedynie ilość planowanych do wybudowania budynków mieszkalnych z osiemnastu na jedenaście oraz, że projekt decyzji dotyczy części działki, a nie jej całej. Z kolei uwarunkowania rolnicze, przyrodnicze oraz zapisy w Studium nie uległy zmianom pozwalającym na uzgodnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W oparciu o powyższe organ wywiódł, że ponowna odmowa uzgodnienia projektu decyzji jest zgodna z polityką rolną Gminy S.. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli E. B. i D. B. (dalej "skarżący"), zarzucając naruszenie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez podania podstawy prawnej oraz uzasadnienia prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2021 r., działając na podstawie art. 2 ust.1, art. 5 ust.1, art. 6 ust.1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326), art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r, poz.741 ze zm.- dalej "u.p.z.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w z. z art. 106 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2010 r., poz. 735 - dalej "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje konieczność uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Za tego rodzaju nieruchomości uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j. Dz.U.2021 r., poz. 1899). W sytuacji, w której organ uznaje, że planowana inwestycja nie daje się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu określonej kategorii, odmawia uzgodnienia przedstawionego mu projektu decyzji. Organ II instancji po przytoczeniu zawartych w zaskarżonym postanowieniu ustaleń i rozważań stwierdził, że budowa jedenastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych jest nie do pogodzenia z rolnym charakterem działki nr [...]. Przy czym oceny tej nie zmienia kwestia częściowego wykorzystania działki na zabudowę. Zdaniem Kolegium, odniesienie się przez organ I instancji do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. tylko wzmacnia argumentację organu, gdyż nie stanowiło samoistnej podstawy do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podobnie ocenić należy także nawiązanie przez organ I instancji do orzeczenia Kolegium z dnia [...] października 2019 r., [...]. Organ II instancji podkreślił, że podziela ustalenia Starosty i nie zgadza się z zarzutem skarżących jakoby przedmiotowym uzgodnieniem wkroczono w kompetencję organu prowadzącego postępowanie o warunki zabudowy, poprzez ocenę dotyczącą możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki. Wydanie bowiem decyzji dla części działki także będzie wiązało się z pozbawieniem terenu objętego warunkami zabudowy rolniczego charakteru nieruchomości. Skarżący pismem z dnia [...] listopada 2021 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na opisane wyżej postanowienie organu odwoławczego wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Według skarżących, nie może stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji podniesiona przez organy okoliczność, iż planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami studium, skoro dokument ten nie jest aktem prawa miejscowego. Również argumenty organu odnoszące się do nadrzędności interesu publicznego nad prywatnym, wpływu inwestycji na wodę jak i procesy ekologiczne w ogóle nie powinny znaleźć się w rozstrzygnięciu, skoro postępowanie dotyczy wyłącznie kwestii wpadkowej w zakresie ochrony gruntów rolnych. Brak było także podstaw do oceny dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki w sytuacji, gdy jest to kompetencja zastrzeżona dla organu wydającego decyzję co do istoty sprawy. Zadaniem Starosty była jedynie ocena otrzymanego projektu decyzji pod kątem przepisów regulujących ochronę gruntów rolnych i leśnych, a zatem inne kwestie pozostają poza jego uprawnieniami. Zaznaczyli, że celem ustawodawcy było ograniczenie prowadzenia inwestycji na gruntach klasy I -III, a nie blokowanie inwestycji na działce, na której występuje klasa chroniona, niezależnie od tego, że planowana inwestycja jest umiejscowiona poza nią. Wnioskowane przedsięwzięcie w zakresie planowanej zabudowy zlokalizowane jest wyłącznie na gruntach klasy IVa i IV b, a więc nie ingeruje w grunty chronione. Oznacza to zatem, że organy swoje wnioskowanie oparły na błędnym założeniu, iż wydanie decyzji określającej warunki zabudowy dotyczy całej działki ewidencyjnej, a nie wskazanego we wniosku terenu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Z kolei w piśmie z dnia [...] stycznia 2022 r. skarżący podnieśli, że Kolegium wyszło poza zakres swoich uprawnień, skoro zamiast kwestią ochrony gruntów zajęło się zagadnieniami planistycznymi. Zaznaczyli także, że takie niewłaściwe działania organów uzgadniających było już przedmiotem rozstrzygnięcia NSA w sprawie II OSK 1867/20 z dnia 21 października 2020 r., które zapadło w podobnym stanie faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a", sprawa niniejsza została rozpoznania w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Skarga okazała się niezasadna, bowiem sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana – na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 – j.t.), w oparciu o kryterium zgodności z prawem wykazała, że akt ten prawa nie narusza. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące z mocy postanowienie Starosty K., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy S., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jedenastu domów jednorodzinnych, na części działki nr [...], w obrębie K., gmina S.. Na wstępie wskazać należy, że dla działki, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stąd też konieczne jest ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie takiej decyzji uzależnione jest od spełnienia warunków w tym przepisie przewidzianych. Przy czym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, zgodnie z art. 64, odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 przywołanej ustawy. Oznacza to, że w badanej sprawie, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy konieczne było uzgodnienie z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Stąd też organ I instancji zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji do Starosty K., które – stosownie do art. 53 ust. 5 u.p.z.p. zostało dokonane w trybie art. 106 k.p.a. Postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny w stosunku do postępowania w sprawie głównej, niemniej jego wynik ma charakter wiążący dla organu prowadzącego postępowanie. Należy przy tym podkreślić, na co słusznie zwracają uwagę skarżący, że postępowanie uzgodnieniowe dotyczy jedynie pewnego wycinka sprawy głównej, a organ, do którego o uzgodnienie się zwrócono ma za zadanie wypowiedzieć się jedynie co do kwestii, w których zwrócono się o uzgodnienie i w których jest merytorycznie właściwy. Organ uzgadniający nie może zatem zastępować organu prowadzącego postępowanie w dokonywaniu ocen, ani formułować postulatów co do jego zakończenia w określony sposób. Ocena materiału dowodowego należy bowiem do organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Wydane w badanej sprawie postanowienie odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy ma niewątpliwie charakter uznaniowy. Nie ma bowiem ścisłych wytycznych co do tego, jakiego rodzaju grunty rolne i w jakich okolicznościach, mogą zostać przeznaczone na cele nierolnicze. Oznacza to, że organ dokonując oceny możliwości wyłączenia takich gruntów z produkcji rolnej winien ją szczegółowo uzasadnić wskazując w oparciu o jakie dane zajął stanowisko. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ I instancji szczegółowo uzasadnił z jakich względów odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Przekonująco brzmi argumentacja odnosząca się do rolniczego charakteru obszaru, na którym położona jest działka inwestycyjna. W szczególności dotyczy to wskazania, iż działka ta stanowi część zwartego kompleksu trwałych użytków zielonych, jego roli i znaczenia dla środowiska naturalnego. Z tego punktu widzenia organowi opiniującemu nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego. Stanowisko organu I instancji powielił organ odwoławczy wskazując dodatkowo, że za trafnością rozstrzygnięcia Starosty K. przemawia okoliczność, iż – jak wskazał organ I instancji, w Studium Uwarunkowań i Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S., przeznaczenie działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zostało określone jako rolnicze, co z kolei spotkało się z zarzutem, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego i stąd nie mogło mieć wiążącego charakteru przy ocenie możliwości przeznaczenia części nieruchomości pod zabudowę. W ocenie Sądu zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Wyjaśnić bowiem należy, że ani organ I, ani organ II instancji nie wskazywały na wiążący charakter studium, ani nie negowały tego, iż akt ten nie jest aktem prawa miejscowego. Odwołanie się do ustaleń studium miało w tym wypadku na celu uwidocznienie dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystania nieruchomości. Wbrew wywodom skarżący Starosta w omawianej sprawie miał kompetencje do tego aby wypowiedzieć się co do roli jaką pełnią łąki i pastwiska i tereny rolne w ogóle, a także co do tego jak planowana inwestycja wpłynie na stabilność środowiska naturalnego w niniejszej sprawie. Nie trzeba posiadać wiadomości specjalnych, aby mieć świadomość, że każda inwestycja stanowi ingerencję w środowisko. W badanej sprawie planowana inwestycja obejmuje budowę 11 budynków jednorodzinnych, co generuje konieczność wyłączenia z produkcji rolniczej części działki i wydzielenia z dotychczasowego zwartego kompleksu o charakterze rolnym jego fragmentu ze szkodą dla dotychczasowej funkcji tego terenu, która została szczegółowo opisana w rozstrzygnięciu organu I instancji. Rolą Starosty było zatem dokonanie oceny i ważenie interesów, które w ocenie Sądu w badanej sprawie zostały dokonane z należytą starannością. Organ uzasadnił bowiem szczegółowo z jakich względów w jego ocenie wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej nie znajduje uzasadnienia. Interes właścicieli nieruchomości nie może zatem w tym wypadku przeważać nad interesem publicznym, którego celem winno być zachowanie środowiska naturalnego, a zwłaszcza tych jego części, które z jednej strony mają wpływ na ochronę roślinności i bytujących na tym terenie gatunków zwierząt, z drugiej zaś strony pełnią ważną rolę wspierającą dla produkcji rolniczej, pełniąc przy tym funkcje retencyjne. Nie ma również racji skarżący podnosząc, iż Starosta przekroczył swoje kompetencje dokonując oceny dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części nieruchomości. Organ ten wytłumaczył bowiem z końcowej części uzasadnienia z jakich względów odnosi swoje stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu postanowienia, do całej działki ewidencyjnej, a nie wyłącznie do jej części objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu, okoliczność, iż przy dokonywaniu oceny co do możliwości wyłączenia fragmentu działki ewidencyjnej z produkcji rolniczej wzięto pod uwagę nie tylko powierzchnię całej działki, ale także pewien obszar, którego jest częścią, nie przesądza o przekroczeniu granic uznania administracyjnego. Oczywistym jest bowiem, że każda nieruchomość stanowi część większej powierzchni. Skoro pewien obszar ma określone przeznaczenie rolne i w taki sposób był dotychczas wykorzystywany, a jego istnienie w niezmienionej formie ma znaczenie dla funkcjonowania gruntów sąsiednich, to zasadnym jest dokonanie oceny jak zmiana jego przeznaczenia wpłynie na cały ekosystem, którego działka inwestycyjna (bądź jej fragment), stanowi istotną część. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, iż okoliczność, że część działki, którą przeznaczono pod zabudowę nie podlega ochronie przewidzianej dla gruntów rolnych i leśnych z uwagi na to, że są to ziemie gorszych klas. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.g.r.l. gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, a ich ochrona polega między innymi na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze i nieleśne, o czym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy. Faktem jest, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Jednak ocena w tym zakresie pozostaje w gestii właściwych organów i w niniejszej sprawie ocena taka została dokonana z uwzględnieniem wartości jakie prezentuje nieruchomość dla zachowania integralności środowiska przyrodniczego. Z tych względów, uznając że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.