II SA/Sz 1273/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 92a ust. 1 i ust. 6 w związku z art. 22b ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] r., Nr [...] , nakładającą na Przedsiębiorstwo z siedzibą[...] , karę pieniężną w wysokości [...] zł za niezgłoszenie na piśmie, w terminie 14 dni od dnia powstania zmian, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, tj. zmian cennika do zezwolenia nr [...] . Powołany w uzasadnieniu powyższej decyzji stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Pismem z dnia [..] r., Nr [...] (data wpływu do organu [...] r.), Przedsiębiorstwo , zgłosiło Staroście informacje o aktualnych cennikach, obowiązujących na liniach komunikacyjnych, wykonywanych przez Spółkę na podstawie wydanych przez ww. organ zezwoleń. Wśród nich zgłosiła zmianę cennika do obsługiwanej linii nr [...] na której transport był wykonywany na podstawie zezwolenia [...] . Ponieważ w powołanym piśmie nie sprecyzowano, od jakiej daty obowiązują cenniki, pismem z dnia [...] r. Starosta wezwał przewoźnika do złożenia oświadczenia, wskazującego datę początkową obowiązywania cenników. W piśmie skierowanym do organu z dnia [...] r., Spółka wyjaśniła, że przedmiotowe cenniki obowiązywały od [..] r. Analiza przedłożonych do kontroli dokumentów wskazywała, że strona nie dopełniła ustawowego 14.dniowego obowiązku poinformowania organu o zmianie obowiązującego cennika (art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym). W związku z powyższym Starosta wszczął postępowanie administracyjne. W piśmie z dnia [...] r., Spółka wyjaśniła, że zmiany cen biletów były podawane do publicznej wiadomości w sposób określony w art. 18b ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. Jak zauważyła, dodatkowo o wszelkich zmianach cen biletów informuje na bieżąco na swojej stronie internetowej, a Starostwo Powiatowe jest automatycznie powiadamianie o tych zmianach przez Internet, w formie linku do strony przewoźnika. W ostatnim okresie, po przeprowadzeniu kontroli zezwolenia nr[...] , Spółka natychmiast przekazała organowi wszystkie aktualne cenniki również w formie papierowej. Wyjaśniła, że wszystkie wykonywane kursy na podstawie wydanych przez organ zezwoleń, bazują na trzech typach tabel cenowych. Zmiana jednej tabeli pod względem wartości cen powoduje zmianę obowiązywania cen w kilkunastu zezwoleniach, dlatego wszczęcie postępowania do każdego zezwolenia oddzielenie jest - według strony – nieuzasadnione. Zauważyła, że każdy dodatkowy nieuzasadniony koszt może spowodować ograniczenie prowadzonej działalności, a nawet jej likwidację. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1, art. 107 oraz art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 92a ust. 1 i ust. 6 w związku z art. 22b oraz art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym, Starosta wymierzył Przedsiębiorstwu .[...] karę pieniężną w wysokości zł, za niezgłoszenie cennika w ustawowym terminie, do zezwolenia nr [...] . Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, organ pierwszej instancji wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że strona nie dopełniła obowiązku, o którym mowa w art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, bowiem nie zgłosiła w terminie ustawowym na piśmie organowi informacji w postaci zmiany cennika do udzielonego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym (art. 22 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy). Odnosząc się do wyjaśnień strony, Starosta wskazał, że gdyby zmiana cennika została przesłana w terminie ustawowym drogą elektroniczną, to zgodnie z art. 14 § 1 K.p.a., takie zgłoszenie mogłoby być uznane za zgodne z art. 22b ustawy o transporcie drogowym. Natomiast wyjaśnienia strony, że poprzednie cenniki były przekazywane w formie papierowej i w terminie, stanowią dla organu potwierdzenie, że mogła ona przewidzieć zaistniałe okoliczności i skutki. W związku z tym, zgodnie z załącznikiem nr 3 do wymienionej ustawy o transporcie drogowym, w związku z art. 92a ust. 1 i ust. 6 tej ustawy, organ nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości [...] zł. Przedsiębiorstwo z siedzibą [...] wniosło odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Za nieuzasadnione, strona uznała wszczęcie przez organ postępowania administracyjnego w zakresie każdego udzielonego jej zezwolenia oddzielenie, gdyż nie można mówić o niezgłoszeniu cennika do kilku, czy kilkunastu zezwoleń, jeżeli cena biletów jest taka sama (wszystkie kursy wykonywane są na bazie trzech typów tabel cenowych). Wyjaśniła, że przedmiotowy obowiązek powiadomienia został zrealizowany, poprzez podanie do publicznej wiadomości cen biletów, w formie przewidzianej art. 18b ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, a organ dodatkowo był powiadamiany automatycznie przez Internet w formie linku do strony przewoźnika. Zdaniem Spółki, przekazanie zmiany cennika z opóźnieniem drogą papierową nie wprowadziło nikogo w błąd i nie wyrządziło nikomu krzywdy. Strona zauważyła, że wszczęcie postępowania nastąpiło po zgłoszeniu przez nią zmian cenników z dnia 12 kwietnia 2013 r., które - zgodnie z art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym – zostały przekazane organowi w formie papierowej. Dodała że w terminie przekazywała cenniki do Urzędu Marszałkowskiego Województwa, który rozlicza dopłaty z tytułu honorowania uprawnień obywateli do przejazdów ulgowych. Zdaniem Spółki, za jedno uchybienie nie można karać jej wielokrotnie. Powołaną na wstępie decyzją z dnia 23 września 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w sprawie nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu tej decyzji, organ wskazał, że obowiązek z art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przejawiający się w zawiadamianiu organu o zmianie danych, o których mowa w art. 22 ustawy, w terminie 14 dni od dnia ich powstania, w tym cennika, nałożony został na przewoźnika, jako uprawnionego i jednocześnie zobowiązanego z konkretnego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów. Za naruszenie wskazanego obowiązku, według załącznika nr 3, do którego odsyła art. 92a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, stosownie do l.p. 2.8., przewidziana jest kara pieniężna w wysokości [...] zł. W związku z podnoszonym zarówno przez stronę postępowania, jak też dającym przyzwolenie na taką możliwość przez organ pierwszej instancji, sposobie elektronicznego przekazywania informacji w trybie art. 14 K.p.a. Kolegium podniosło, że art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym jest przepisem materialnym, konkretyzującym kwestię przekazywania informacji o zmianach danych, wyłącznie w formie pisemnej. Zdaniem organu odwoławczego, przepisy proceduralne z art. 14 K.p.a., dotyczące sposobu załatwienia sprawy przez organ, czy z art. 63 K.p.a. dotyczące sposobu komunikowania się z organem prowadzącym postępowanie, nie mogą być stosowane i być podstawą oceny prawidłowości obowiązków materialnoprawnych, niezwiązanych z tokiem postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, że nawet przy hipotetycznym założeniu dopuszczalności takiego sposobu powiadomienia organu, trudno uznać za spełniający ustawowy wymóg zgłoszenia, skierowanie pośrednio informacji do organu, za pomocą wysłania linku do strony Przedsiębiorstwa. Realizacja obowiązku, z którego naruszeniem wiąże się sankcja administracyjna winna być dokonana ze szczególną starannością, gwarantującą możliwość udowodnienia jej przesłania. Z tych względów, Kolegium stwierdziło, że nie znajduje uznania wykazywana przez stronę okoliczność wypełnienia obowiązku z art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, drogą elektroniczną. Wbrew też założeniu strony, podanie cennika do publicznej wiadomości nie sanowało – według Kolegium – braku w postaci powiadomienia organu w sposób ściśle określony (pisemny), a niewątpliwy brak woli wprowadzenia pasażerów w błąd, pozostaje okolicznością obojętną w świetle analizowanego obowiązku, którego cel jest zgoła inny. Jak zauważyło Kolegium, organ udzielający zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów w transporcie krajowym jest zobligowany z mocy ustawy do analizy udzielanych zezwoleń, w zakresie wskazanym w przepisach art. 22a i dalszych ustawy o transporcie drogowym. Według organu odwoławczego, nie ma znaczenia w sprawie, czy zmiana cennika, obowiązującego w odniesieniu do kilku zezwoleń, dokonana została jednym aktem ze skutkiem wobec wszystkich, czy też co do każdego z osobna. Jeżeli zmienione zostały dotychczas obowiązujące ceny biletów przewozów, wykonywanych na podstawie konkretnego zezwolenia, to – zdaniem organu odwoławczego – taka zmiana danych w zakresie udzielonego zezwolenia, prowadziła konsekwentnie z mocy art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, do zgłoszenia na piśmie organowi, powyższej zmiany danych. Reasumując, wobec stwierdzonego w trakcie postępowania, prowadzonego przez organ pierwszej instancji wprowadzenia nowego cennika, obowiązującego od dnia 1 styczna 2013 r. oraz ustalenia, że Spółka nie zgłosiła powyższego faktu właściwemu organowi w terminie, za zasadne Kolegium uznało nałożenie na stronę kary pieniężnej w kwocie [...] zł, w trybie art. 93 ustawy o transporcie drogowym. Przedsiębiorstwo z siedzibą[...] , reprezentowane przez pełnomocnika r. pr. E.B. W., skierowało na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , wnosząc o jej uchylenie w całości, z powodu naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie możliwości wielokrotnego karania przewoźnika za jedno naruszenie, w oparciu o pkt 2.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj. niezgłoszenia w terminie zmiany cennika do każdego zezwolenia. W uzasadnieniu skargi, Spółka wyjaśniła, że pierwsza karę wynikającą z decyzji Starosty z dnia [...] r., Nr[...] , uznała za zasadną i zapłaciła ją. Brak jest, jej zdaniem, podstaw prawnych do karania przewoźnika za brak cenników do każdego zezwolenia odrębnie, szczególnie w sytuacji, gdy cenniki obowiązujące od dnia [..] r., zostały przekazane organowi w dniu 2 kwietnia 2013 r., a cenniki obowiązujące od dnia 12 kwietnia 2013 r. zostały organowi doręczone w ustawowym terminie. Argumentowała, iż w ustawie nie określono, że kara wymieniona w l.p. 2.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, odnosi się do każdego zezwolenia odrębnie. Jej zdaniem, gdyby ustawodawca chciał takie kary nałożyć, to w wymienionym punkcie zaznaczyłby, że chodzi o każde pojedyncze zezwolenie. Organ nie może stosować rozszerzająco przepisu i nakładać kar za identyczne naruszenie, czyli brak tego samego cennika obowiązującego do 23 innych zezwoleń. W ślad za odwołaniem Spółka powtórzyła, że wszystkie kursy, wykonywane na podstawie zezwoleń wydanych przez Starostę , bazują na trzech typach tabel cenowych. Zmiana jednej tabeli pod względem wartości cen powoduje zmianę obowiązywania cen w kilkunastu zezwoleniach. W takiej sytuacji, wszczęcie postępowania do każdego zezwolenia oddzielnie było nieuzasadnione Dodała, iż przekazanie cen biletów w formie papierowej z opóźnieniem nie wprowadziło nikogo błąd, szczególnie, że wszystkie informacje dotyczące cen są podawane do publicznej wiadomości w sposób określony w art. 18b ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, oraz w Internecie. Uważa, że nieuzasadniony koszt poniesionej kary, może spowodować ograniczenia w prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, a nawet jej likwidację. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna. Kluczowy do oceny decyzji organu w przedmiotowej sprawie jest art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (zwanej dalej "ustawą"). Stosownie do treści tego przepisu, przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił zezwolenia, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 22 ustawy, nie później niż 14 dni od dnia ich powstania. Obowiązkowi zgłoszenia podlega również zmiana cennika (art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy). W myśl zaś art. 22b ust. 2 ustawy, jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1 obejmują dane zawarte w zezwoleniu, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia. Naruszenie nakazu określonego w art. 22b ust. 1 ustawy powoduje po stronie podmiotu wykonującego przewóz drogowy odpowiedzialność administracyjną, tj. podstawę do nałożenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Sankcja pieniężna nakładana jest na podstawie art. 93 w zw. z art. 92a ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu naruszenie obowiązku wynikającego z art. 22b ust. 1 ustawy nie budzi wątpliwości. Sąd nie podziela argumentów skarżącej, że wypełnieniem obowiązku było zamieszczenie zmiany na stronie internetowej, a Starostwo miało wysłany link do wymienionej strony, gdyż jest to w istocie przerzucenie obowiązku na organ, czego nie przewiduje ustawa. Podanie przez skarżącą Spółkę cennika do wiadomości publicznej, także nie wypełnia obowiązku wynikającego z art. 22b ust. 1 ustawy. Naruszenie prawa wynikające z ww. przepisów stanowi wg załącznika nr 3, pozycja Ip.2.8, do którego odsyła przepis art. 92a ust. 6 ustawy, jako niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił zezwolenia, zmiany danych, o których mowa w art. 22b, w wymaganym terminie, za które to naruszenie określona została kara w wysokości [...] zł. Nie budzi też wątpliwości, że kara pieniężna nakładana w trybie przepisu art. 93 ustawy o transporcie drogowym dotyczy naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności, związane z tym przewozem. Tym podmiotem jest m.in. przewoźnik drogowy, czyli według art. 4 pkt 15 ustawy- przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Skarżąca jest więc podmiotem zobowiązanym w trybie art. 22b ust. 1 ustawy do wykonania wskazanego tam obowiązku. Jest przewoźnikiem legitymującym się zezwoleniem i uprawnionym do wykonywania konkretnego rodzaju transportu drogowego. Obowiązek powiadamiania na piśmie organu o zmianach danych, określonych w art. 22 ustawy, dotyczy odrębnie każdego zezwolenia. Stąd też Sąd nie podziela argumentu skargi, że jeśli zmiana dotyczy cennika odnoszącego się do wielu zezwoleń, to skarżąca nie ma obowiązku zawiadamiania o zmianie każdego pojedynczego zezwolenia. Jak wynika bowiem z art. 22b ust. 1 ustawy, obowiązek pisemnego zgłoszenia organowi zmiany danych dotyczy wyraźnie konkretnego zezwolenia, a więc jeżeli zezwoleń jest kilka, to należy zgłaszać zmiany dotyczące wszystkich zezwoleń. Kwestia technicznego wykonania tego obowiązku ma charakter drugorzędny, bowiem z zawiadomienia musi jednoznacznie wynikać zakres zmian oraz którego zezwolenia zmiana ta dotyczy. Nie ma zatem znaczenia, czy podmiot zobowiązany uczyni to w jednym piśmie, czy w drodze osobnych zawiadomień dla każdego z posiadanych zezwoleń, dla którego wprowadza zmiany. Skoro skarżąca nie wykonała ciążącego na niej z mocy art. 22b ust. 2 w związku z art. 22 ust. 2 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym, to zaskarżonej decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej nie można uznać za niezgodną z prawem. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.