II SA/Sz 1274/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta nałożył karę pieniężną w wysokości [...] zł na Przedsiębiorstwo Spółkę z o.o. w [...] za niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych w postaci cennika do zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, zgodnie z art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w terminie 14 dni od dnia ich powstania. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż pismem z dnia [...] r., uzupełnionym dnia [...] r., podmiot wykonujący przewóz drogowy poinformował o aktualnych cennikach obowiązujących od dnia [...] r. na liniach komunikacyjnych wykonywanych na podstawie wydanych zezwoleń przez Starostę , w tym objętego niniejszym postępowaniem. W następstwie powyższego, organ I instancji uznał, że strona nie dopełniła obowiązku, o jakim mowa w art. 22 b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nie powiadamiając organu o zmianie obowiązującego cennika w terminie 14 dni od daty jego wprowadzenia, oceniając jako niewystarczające dla zwolnienia z odpowiedzialności twierdzenie strony zawarte w piśmie z dnia [...] r. o podaniu cen biletów do publicznej wiadomości w sposób określony w art. 18b ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, jak też informowaniu o wszelkich zmianach cen na stronie internetowej Przedsiębiorstwa, a to wobec braku dochowania ustawowego terminu 14-stu dni i niewypełnienia wymogów art. 14Kpa, nadto wcześniejszych zgłoszeń dokonywanych na piśmie, potwierdzających słuszność twierdzenia o świadomości ciążącego na przedsiębiorcy obowiązku i skutkach jego niewypełnienia. Odwołaniem z dnia [...] r., złożonym z dochowaniem przepisanego terminu, Przedsiębiorstwo Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [..] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania organu I instancji, podnosząc, iż zakwestionowany obowiązek został zrealizowany poprzez podanie do publicznej wiadomości cen biletów w formie przewidzianej w art. 18b ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, nadto poprzez automatyczne powiadomienie Starosty ego przez Internet w formie linku do strony Przedsiębiorstwa, a zaniechania przekazania informacji na piśmie nie wprowadziło nikogo w błąd i nie wyrządziło nikomu krzywdy. Strona skarżąca wskazała dodatkowo, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło po kolejnej zmianie cennika, który wszedł w życie w dniu [...] r., przekazanej do wiadomości Starosty w formie pisemnej w ustawowym terminie. Powyższe dowodzi braku podstaw do wymierzenia kary pieniężnej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję Starosty . W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do przepisu art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przewoźnik drogowy, którym wedle definicji legalnej z art. 4 pkt 15 jest przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił zezwolenia, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 22, nie później niż 14 dni od dnia ich powstania. Wśród tych danych obowiązkowi zgłoszenia podlega zmiana cennika (art. 22 ust. 1 pkt 5). Według ustępu 2 wskazanego przepisu, jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1, obejmują dane zawarte w zezwoleniu, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia. Konsekwencją zaniechania w powyższym względzie jest sankcja w postaci kary pieniężnej nakładana na podstawie przepisu art. 93 w zw. z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] złotych za każde naruszenie, przy czym z mocy przepisu art. 92a ust. 6 wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Przed omówieniem odesłania z art. 92a ust. 6 podkreślić należy, iż przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego należy rozumieć według definicji z art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz: - rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. L 370 z 31.12.1985, str. 21), - rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu i związanych z tym działań oraz zmieniające dyrektywy 64/432/EWG i 93/119/WE oraz rozporządzenia (WE) nr 1255/97 (Dz. Urz. 13 z 05.01.2005, str. 1-44), - rozporządzenia (WE) nr 561/2006, - rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. L 190 z 12.07.2006, str. 1-98), - rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. Urz. L 300 z 14.11.2009, str. 51-71), - rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. Urz. L 300 z 14.11.2009, str. 72-87), - rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006, m) ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe, - ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012r.poz.391 i 951), - ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002, z późn. zm.), - ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r. poz. 1155), - ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180, poz. 1494, z późn. zm.), - ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914, z późn. zm.), - ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859, z 2010 r. Nr 28, poz. 145 oraz z 2011 r. Nr 106, poz. 622), - ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 i Nr 228, poz. 1368), - ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151, z późn. zm.), - ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 227, poz.1367 i Nr 244, poz. 1454), - wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych w zakresie przewozu drogowego. W ustalonym stanie faktycznym, w zainteresowaniu organów orzekających pozostały naruszenia wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym, a mianowicie naruszenie obowiązku, o jakim mowa w cytowanym wyżej przepisie art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przejawiające się w braku zawiadomienia organu, który udzielił zezwolenia, w wyznaczonym terminie 14 dni od dnia powstania zmian, o zmianie cennika. Wskazane naruszenie według załącznika Nr 3, do którego odsyła przepis art. 92a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym zakwalifikowane zostało w pozycji Ip 2.8., jako niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił zezwolenia, zmiany danych, o których mowa w art. 22b, w wymaganym terminie, za które to naruszenie określona została wysokość kary na [...] zł. Kara pieniężna nakładana w trybie przepisu art. 93 ustawy o transporcie drogowym dotyczy naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a tym podmiotem jest m.in. przewoźnik drogowy, czyli według art. 4 pkt 15 ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Potwierdzeniem uprawnienia do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego jest licencja (art. 4 pkt 17), a zatem miano przewoźnika drogowego w świetle powyższych uregulowań uzyskuje przedsiębiorca legitymujący się licencją. Konkretyzacja uprawnienia przewoźnika do wykonywania określonego rodzaju transportu drogowego następuje na podstawie zezwolenia, o jakim mowa w art. 4 pkt 18 ustawy o transporcie drogowym. Powyższe jest istotne z punktu widzenia oceny podmiotu zobowiązanego w trybie art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym do wykonania wskazanego tam obowiązku. Nie może ulegać wątpliwości, iż tym podmiotem wypowiedzianym wprost w przepisie jest przewoźnik, w rozumieniu wyżej wyjaśnionym, a zatem podmiot legitymujący się licencją, uprawniony dodatkowo na podstawie zezwolenia na wykonywanie konkretnego rodzaju transportu drogowego, w analizowanym stanie faktycznym, zezwolenia mającego za podstawę art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Co dalej z tego wynika, tak uprawniony przewoźnik musi zrealizować obowiązek z art. 22b ust. 1 ustawy, a w razie jego niedopełnienia zostanie dotknięty sankcją z art. 92a ust. 1. Stwierdzenie naruszeń związanych z konkretnym zezwoleniem, obliguje organ według normy kompetencyjnej z art. 93 ustawy o transporcie drogowym do nałożenia kary pieniężnej dotyczącej tego konkretnego zezwolenia. Obowiązek z art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, jak wyżej wskazano, nałożony został na przewoźnika, jako uprawnionego i jednocześnie zobowiązanego z konkretnego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów. W związku z podnoszonym zarówno przez stronę postępowania, jak też dającym przyzwolenie na taką możliwość przez organ I instancji, sposobie elektronicznego przekazywania informacji w trybie art. 14 Kpa, podnieść należy, iż przepis art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym jest przepisem materialnym, w sposób szczególny konkretyzującym kwestię przekazania informacji o zmianach danych, wyłącznie w formie pisemnej. Przepisy proceduralne dotyczące sposobu załatwienia sprawy (przez organ) - art. 14 Kpa, ewentualnie sposobu komunikowania się z organem prowadzącym postępowanie administracyjne (art. 63 Kpa) nie mogą być stosowane i stanowić podstawy oceny prawidłowości obowiązków materialnoprawnych, nie związanych z tokiem postępowania administracyjnego. Dopiero bowiem niewykonanie obowiązku z art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym doprowadzić może do wszczęcia postępowania administracyjnego w celu wymierzenia sankcji administracyjnoprawnej, dla którego reguł procesowych poszukiwać należy w Kodeksie postępowania administracyjnego. Podkreślić wypada, iż nawet przy hipotetycznym założeniu dopuszczalności takiego sposobu powiadomienia organu, trudno uznać za spełniający ustawowy wymóg zgłoszenia skierowanie pośrednio informacji do Starosty za pomocą wysłania linku do strony Przedsiębiorstwa. Korzystając z elektronicznego sposobu przekazywania informacji, strona zobowiązana, w trosce o swój własny interes winna dopełnić wszelkich starań, aby istotna informacja została zasygnalizowana w taki sposób, by nie budziło wątpliwości, jaką niesie za sobą treść. Tymczasem powoływany przez Przedsiębiorcę sposób takich kryteriów w ocenie Kolegium nie spełnił. Realizacja obowiązku, z którego naruszeniem wiąże się sankcja administracyjna winna być dokonana ze szczególną starannością, gwarantującą możliwość udowodnienia jej przesłania. Z tych to powodów nie znajduje uznania Kolegium wykazywana przez stronę okoliczność wypełnienia obowiązku z art. 22 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, drogą elektroniczną. Wbrew też założeniu skarżącego podanie cennika do publicznej wiadomości nie sanuje braku w postaci powiadomienia organu w sposób ściśle określony, a niewątpliwie brak woli wprowadzenia pasażerów w błąd pozostaje okolicznością obojętną w świetle analizowanego obowiązku, którego cel jest zgoła inny. Organ udzielający zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów w transporcie krajowym jest zobligowany z mocy ustawy do analizy udzielanych zezwoleń, w zakresie wskazanym w przepisach art. 22a i dalszych ustawy o transporcie drogowym. Dla wypełnienia tego obowiązku konieczną jest świadomość wiarygodnych danych dotyczących działalności objętej konkretnym zezwoleniem. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy zmiana cennika obowiązującego w odniesieniu do kilku zezwoleń dokonana została jednym aktem mającym skutek wobec wszystkich, czy też co do każdego z osobna, jeżeli zmienione zostały dotychczas obowiązujące ceny biletów przewozów, wykonywanych na podstawie konkretnego zezwolenia, to taka zmiana danych w zakresie udzielonego zezwolenia prowadzi konsekwentnie z mocy przepisu art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym do obowiązku zgłoszenia na piśmie organowi, który udzielił zezwolenia, powyższej zmiany, jako objętej obowiązkiem zgłoszenia w ramach przepisu art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym. Wobec stwierdzonego w trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji wprowadzenia nowego cennika obowiązującego od dnia [...]r. oraz ustalenia, że Przedsiębiorca nie zgłosił powyższego faktu właściwemu organowi w przepisanym terminie zasadnym stało się nałożenie w trybie przepisu art. 93 ustawy o transporcie drogowym kary pieniężnej w kwocie [...] zł. Pismem z dnia [...] r. Przedsiębiorstwo Spółka z o.o. w[...] , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Samorządowego Kolegium . Skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia zarzucając mu przyjęcie możliwości karania przewoźnika za jedno naruszenie, tj. niezgłoszenia w terminie zmiany cennika do każdego zezwolenia. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje : Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna. Kluczowy do oceny decyzji organu w przedmiotowej sprawie jest art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (zwanej dalej "ustawą"). Stosownie do jego treści przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił zezwolenia, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 22 ustawy, nie później niż 14 dni od dnia ich powstania. Obowiązkowi zgłoszenia podlega zmiana cennika (art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy). W myśl zaś art. 22b ust. 2 ustawy, jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1 obejmują dane zawarte w zezwoleniu, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia. Naruszenie nakazu określonego w art. 22b ust. 1 ustawy powoduje po stronie podmiotu wykonującego przewóz drogowy odpowiedzialność administracyjną, tj. podstawę do nałożenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Sankcja pieniężna nakładana jest na podstawie art. 93 w zw. z art. 92a ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu naruszenie obowiązku wynikającego z art. 22b ust. 1 ustawy nie budzi wątpliwości. Sąd nie podziela argumentów skarżącej, że wypełnieniem obowiązku było zamieszczenie zmiany na stronie internetowej a Starostwo miało wysłany link do wymienionej strony, gdyż jest to w istocie przerzucenie obowiązku na organ, czego nie przewiduje ustawa. Podanie przez skarżącą spółkę cennika do wiadomości publicznej także nie wypełnia obowiązku wynikającego z art. 22b ust. 1 ustawy. Naruszenie prawa wynikające z ww. przepisów stanowi wg załącznika nr 3, do którego odsyła przepis art. 92a ust. 6 ustawy zakwalifikowane zostało w pozycji Ip.2.8., jako niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił zezwolenia, zmiany danych, o których mowa w art. 22b, w wymaganym terminie, za które to naruszenie określona została kara w wysokości [...] zł. Nie budzi też wątpliwości, że kara pieniężna w trybie przepisu art. 93 ustawy o transporcie drogowym dotyczy naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności, związane z tym przewozem, tym podmiotem jest m.in. przewoźnik drogowy, czyli według art. 4 pkt 15 ustawy przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Skarżąca jest więc podmiotem zobowiązanym w trybie art. 22b ust. 1 ustawy do wykonania wskazanego tam obowiązku. Jest przewoźnikiem legitymującym się licencją i uprawnionym do wykonywania konkretnego rodzaju transportu drogowego. Obowiązek powiadomienia na piśmie organu, zdaniem Sądu, dotyczy każdego zezwolenia i stąd Sąd nie podziela argumentu skargi, że nie ma obowiązku zgłoszenia zmiany do cennika przy każdym zezwoleniu gdyż w ten sposób Spółka będzie wielokrotnie karana. Jak wynika z art. 22b ust. 1 obowiązek pisemnego zgłoszenia organowi zmiany danych dotyczy wyraźnie konkretnego zezwolenia, a więc jeżeli zezwoleń jest kilka to należy zgłaszać zmiany dotyczące wszystkich zezwoleń. Z tą konstrukcją wiąże się też obowiązek sankcji administracyjnej dotyczącej naruszenia obowiązku wobec każdego zezwolenia, o którym mówi art. 22b ust. 1 ustawy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.