II SA/Sz 1279/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wójt Gminy decyzją z dnia [...], nr [...], podjętą na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art., 73 ust. 1 art. 75 ust. 1, pkt 4 art. 77 ust. 1. art.80 ust. 1 oraz art. 82 i art. 85 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku", § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku Spółki A. oraz po uzgodnieniu środowiskowych uwarunkowań planowanego przedsięwzięcia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska postanowienie [...], z dnia [...] i uzyskaniu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego znak [...], z dnia [...], ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej w rejonie miejscowości [...], wraz z niezbędną w gminie [...], infrastrukturą towarzyszącą. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli: A.S. i S.S. oraz Stowarzyszenie, dopuszczone przez Wójta Gminy do udziału w postępowaniu, postanowieniem z dnia [...], Nr [...], wydanym na podstawie art. 31 § 1 pkt. 2 K.p.a. W swoim odwołaniu A. i S. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zarzucając jej naruszenie art. 49 K.p.a., poprzez brak w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia o skutecznym powiadamianiu stron o czynnościach wykonywanych przez organ w ramach art.49 K.p.a. - w aktach sprawy nie wykazano dokładnego sposobu powiadamiania stron, nie wskazując w jakich terminach i gdzie znajdowały się obwieszczenia z dnia: [...], przez co nie nastąpiło skuteczne powiadomienie stron o każdym stadium postępowania. Ponadto zarzucili nierzetelność raportu, zadając pytanie, dlaczego badania wykonywane były przez tę sama firmę, która opracowywała prognozę oddziaływania na środowisko do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod wiatraki. Podnieśli też, iż konieczność wykonania raportu została nałożona postanowieniem z dnia [...], podczas gdy badania zostały wykonane w [...]. Wskazali, że w [...] znaleziono na gruntach miejscowości [...] martwego niezaobrączkowanego bielika (ok.4-letniego) co może świadczyć o gniazdowaniu tego ptaka w tym terenie, choć nie został on zinwentaryzowany. W zakończeniu odwołania A. i S. S. podnieśli zarzut, iż organ w decyzji nie odniósł się w ogóle do przedłożonej przez odwołujących się w dniu [...] opinii Ministerstwa Zdrowia, Departamentu Zdrowia Publicznego z dnia [...], o której była mowa w trakcie rozprawy. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zarzucając decyzji naruszenie przepisów określonych w art.7 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i w art.37 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, poprzez nieodniesienie się w zaskarżonej decyzji do wniosków składanych w trakcie konsultacji społecznych i rozprawy administracyjnej oraz w bieżącym postępowaniu. W uzasadnieniu odwołania Stowarzyszenie podniosło, iż: 1) zgłaszane przez reprezentanta stowarzyszenia uwagi co do niewłaściwie przeprowadzonego, na zlecenie inwestora, monitoringu ornitologicznego pozostawione zostały bez odpowiedzi; 2) Stowarzyszenie do dnia dzisiejszego nie otrzymało zdjęć wykonanych w trakcie monitoringu ornitologicznego, mimo zwrócenia się do Wójta o ich udostępnienie; 3) obwieszczeniem z dnia [...] Wójt nakazał inwestorowi sporządzenie raportu, zaś badania ornitologiczne przeprowadzono w okresie [...], a późniejsze obserwacje mieszkańców tego terenu potwierdzają, iż liczebność żurawi jest większa niż to ustalono drogą monitoringu, a ponadto na tym terenie żeruje orzeł bielik; 4) protokół z rozprawy nie uwzględnia wielu kwestii tam poruszanych, które mogą być kluczowe dla zachowania zasady prawdy obiektywnej; 5) jako bezzasadne potraktowano opinie Ministerstwa Zdrowia oraz Ministerstwa Środowiska, zalecające minimum 2 kilometrową odległość turbin od budynków mieszkalnych; 6) w dniu [...] znaleziono padłego orła bielika na terenie, na którym bezpośrednio ma być posadowiona turbina co wskazuje, że na obszarze objętym inwestycją występują orły bieliki i żurawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art.33-art.38, art.59 ust. pkt 1- art.87 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, po rozpatrzeniu odwołań A.S. i S.S. oraz Stowarzyszenia, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium ustaliło, że na wniosek Spółki A. Wójt Gminy zaskarżoną decyzją ustalił środowiskowe uwarunkowania dla wyżej opisanego przedsięwzięcia. Stwierdziło, że w ramach postępowania odwoławczego zobligowane jest do oceny, czy organ I instancji w swoim postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wyczerpał cały tryb postępowania określony w przepisach ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i w przepisach K.p.a. Przedsięwzięcie objęte niniejszym postępowaniem, polegające na budowie farmy wiatrowej składającej się z 9 elektrowni wiatrowych o mocy 40,5 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zaliczone jest do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem zakwalifikowane jest ono do § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko . Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art.73 i 74 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku wszczyna się na wniosek, a do wniosku o jej wydanie dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy dołączyć: 1/ kartę informacyjną przedsięwzięcia, zawierającą podstawowe informacje o przedsięwzięciu, o których mowa w at.3 ust. 1 pkt 5 ustawy, 2/ kopię mapy ewidencyjnej, poświadczoną przez właściwy organ, obejmującą nie tylko teren przedsięwzięcia ale i obszar, na który będzie ono oddziaływać (celem ustalenia kręgu stron postępowania); wraz z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, inwestor przedkłada wypis z ewidencji gruntów obejmujący teren przedsięwzięcia oraz dla obszaru, na który przedsięwzięcie będzie oddziaływać. Dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zwanej dalej "oceną", stwierdza w drodze postanowienia organ właściwy do wydania decyzji, określając w nim zakres raportu i zawieszając wszczęte postępowanie do czasu przedłożenia raportu (art. 63 ust. 1,4 i 5 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku). W ramach oceny, stosownie do art. 62 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, organ analizuje i ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko, w tym na zdrowie i warunki życia ludzi, na dobra materialne i zabytki, możliwość oraz sposób zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ewentualny wymagany zakres monitoringu. Niezbędne dowody, które organ musi zebrać przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach to: 1/ wyniki weryfikacji raportu (art.3ust.1 pkt 8) czyli sprawdzenie czy spełnia on przepisy art.66 oraz ustalenie na jakich przesłankach autor raportu oparł swoje wnioski i skontrolowanie prawidłowości jego rozumowania, 2/ wyniki oceny dokonanej zgodnie z art.62, 3/ stanowiska organów współdziałających (art.80), 4/ dowody o podaniu do publicznej wiadomości na okres 21 dni (art.3 ust.1 pkt 11) o przeprowadzanych czynnościach, wymienionych w art.33 i art.38, wraz z informacją o możliwości zapoznania się z dokumentacją w określonym miejscu , celem złożenia uwag i wniosków w terminie 21 dni oraz o wydaniu decyzji, 5/ wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa(art.80 ust.1), 6/ ocenić zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem, jeżeli taki plan uchwalono(art.80 ust.2). Wyniki powyższych analiz i ocen winny stanowić podstawę do rozstrzygnięcia wniosku, zawartą w sentencji decyzji. Z jakich elementów winna składać się decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydawana po przeprowadzeniu oceny określa art.82 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. Zgodnie z art.85 ust.1 i ust.2 ww. ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia. Skład Orzekający Kolegium, mając na uwadze ww. przepisy ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku oraz wyniki badania materiału dowodowego zawartego w przekazanych aktach sprawy, w tym m.in. przedłożonego w raportu o oddziaływaniu farmy wiatrowej na środowisko, zweryfikowanego według uwag organu współdziałającego, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i przedłożeniu uzupełnienia w [...] stwierdził, iż organ wyczerpał w swoim postępowaniu wszystkie czynności procesowe, wymagane przepisami ustawy, prowadzące do wydania zaskarżonej decyzji: 1/ wniosek inwestora spełnia wymogi art.74 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku - zawiera kartę informacyjną przedsięwzięcia, kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:5000, poświadczoną przez Starostę obejmującą teren lokalizacji Spółki A. na terenie [...] i obszar, na który wiatrownie będą oddziaływać, oraz złożone wraz z raportem wypisy z ewidencji gruntów, 2/ organ ustalił krąg 39 stron postępowania, 3/ wydając na podstawie art.63 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku postanowienie z dnia 16.05.2012 r. o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny i o zakresie raportu, zasięgnął opinii organów współdziałających: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, 4/ inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu projektowanej farmy wiatrowej na terenie Gminy [...], 5/ przed wydaniem zaskarżonej decyzji, organ przeprowadził postępowanie uzgodnieniowe z organami wskazanymi w tym przepisie; 6/ w trakcie prowadzonego postępowania organ o wszystkich swoich czynnościach zawiadamiał jego strony, stosując art.49 Kpa w związku z art.74 ust.3 ustawy oraz społeczność lokalną zgodnie z art.33 ust. 1 ustawy, przez podanie do publicznej wiadomości na stronie BIP Gminy [...] i w drodze obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu oraz sołectw [...], informując każdorazowo o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy, składania uwag i wniosków, wskazując miejsce, gdzie można je składać; w ramach udziału społeczności lokalnej w podejmowaniu decyzji - Wójt Gminy przeprowadził w dniu [...] rozprawę administracyjną, 7/ zaskarżona decyzja wydana po przeprowadzeniu oceny spełnia wszystkie wymogi art. 82 ust.1 i 3 oraz art.85 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. Organ w decyzji nałożył obowiązek poinwestycyjnego trzykrotnego w okresie 5 lat po oddaniu do eksploatacji, monitoringu środowiska ornitofauny i chiropterofauny, przy czym zakres tego monitoringu podlegać będzie weryfikacji przez RDOŚ, 8/ o wydanej decyzji strony postępowania zostały zawiadomione w drodze obwieszczenia w trybie art.49 Kpa , wywieszonego w siedzibie organu oraz na tablicy ogłoszeń sołectw [...], Społeczność lokalna została również zawiadomiona o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia, w siedzibie organu oraz na tablicy ogłoszeń obu sołectw, ze wskazaniem o możliwości zapoznania się z nią w określonym miejscu i terminie. Reasumując Kolegium stwierdziło, iż zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie w pełni zebranego materiału dowodowego, określonego przepisami ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku oraz przepisami K.p.a. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Stowarzyszenia, Kolegium zauważyło, że wniesione uwagi co do liczebności żurawia i orła bielika będą przedmiotem monitoringu porealizacyjnego, którego obowiązek nałożono na inwestora. Natomiast odnosząc się do zarzutów Państwa A i S. S. Kolegium stwierdziło, że uznaje je za nieuzasadnione. Jak wynika z akt sprawy, wolą Wójta Gminy przy podjęciu przedmiotowej decyzji była szeroka konsultacja społeczna, czego dowodem jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem mieszkańców Gminy, której przeprowadzenie ustawodawca pozostawił uznaniu organu. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Stowarzyszenie. W skardze podkreślono braki decyzji i błędy merytoryczne. W zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do zaistniałych wątpliwości wyrażonych w piśmie Stowarzyszenia z dnia [...] (odwołaniu). Ponadto, decyzja ta zawiera w uzasadnieniu podtrzymujące stwierdzenie, że organ I instancji w swoim postępowaniu wyczerpał cały tryb postępowania określony w przepisach ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i w przepisach K.p.a., natomiast bezsprzecznym jest fakt zostawienia bez odpowiedzi kluczowego pisma Stowarzyszenia [...] datowanego [...]. W trakcie postępowania dodano informację z RDOŚ, która zwróciła uwagę, iż w odległości ok. [...] m od istniejącego gniazda bielika znajduje się farma wiatrowa [...]. W odpowiedzi na tą informację, skarżące Stowarzyszenie, załączyło raport śmiertelności orła bielika przygotowany przez tą samą instytucję czyli RDOŚ. W tym opracowaniu jest wskazana lokalizacja farmy [...], w obrębie której znaleziono 2 martwe bieliki w roku [...]. Farma ta została przedstawiona jako ostoja dla ptaków na otwartej rozprawie administracyjnej co było potwierdzone w protokole, na podstawie której Wójt, jak i Kolegium, opierało się wydając decyzję. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi stwierdzając, że podniesione w skardze zarzuty Stowarzyszenia są tożsame jak w odwołaniu i jak wynika z zaskarżonej decyzji, Kolegium uznało je za niezasadne. Uczestnik postępowania Spółka A. w sposób szczegółowy ustosunkowała się do skargi i wszystkich zarzutów Stowarzyszenia, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie na kontroli przez organ odwoławczy poprawności pod względem prawnym działań organu I instancji. Właśnie dwuinstancyjność postępowania administracyjnego pozwala organowi odwoławczemu – a nawet wręcz go zobowiązuje - do poprawy, uzupełnienia, wyjaśnienia i ustalenia tego, czego nie zrobił, bądź zrobił źle, organ I instancji, przy czym nie zawsze istnieje konieczność stosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego lub reformacyjnego. Konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje więc sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to także, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony, w tym także zarzuty i wnioski dowodowe zawarte w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Powyższe wynika z art. 138 K.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, właśnie z punktu widzenia dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i obowiązku ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie sąd stwierdził, że wątpliwym jest, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze faktycznie dokonało rozpoznania wniesionych odwołań, zgodnie z przedstawionymi powyżej zasadami. Co prawda w bardzo obszernym wywodzie organ przywołał przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), a następnie podsumował kolejne działania organu I instancji i stwierdził, że krok po kroku wszystkie działania organu I instancji są zgodne z tymi przepisami, jednakże sam fakt, że decyzja zawiera wszystkie wymienione w przepisach elementy oraz, że postępowanie organu I instancji przeszło wszystkie szczeble procedury wymaganej przez ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku, nie świadczy jeszcze o zgodności z prawem wydanej decyzji. W ocenie sądu, organ odwoławczy nie rozstrzygnął ponownie sprawy w jej całokształcie, w tym nie pochylił się nad opiniami przedkładanymi przez strony postępowania i nie wypowiedział się na temat wszystkich zawartych w odwołaniach zarzutów. Dodać należy, że opinie Ministerstwa Zdrowia i Ministerstwa Środowiska zostały przedłożone przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej i również nie znalazły żadnego odzwierciedlenia w tej decyzji, choć w ocenie sądu, strony składając je wnosiły o przeprowadzenie z nich dowodu. Stwierdzić także należy, że wszelkie stanowiska Spółki A., zawierające odniesienie się do zarzutów podnoszonych przez skarżących w toku całego postępowania przed organami, a także przed sądem – trzeba przyznać bardzo szczegółowe i solidne – nie mogą zastąpić stanowiska organów. W tej sytuacji sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana została z istotnym naruszeniem art.15 w zw. z art.138 § 1 pkt 1 K.p.a., art.75 K.p.a. oraz 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę uwzględnił i w pkt I wyroku zaskarżoną decyzję uchylił. W punkcie II wyroku sąd orzekł na podstawie art.152 ww. ustawy.