II SA/Sz 1283/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji A. na decyzję Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 357) w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), Starosta S. wykreślił, z prowadzonej Ewidencji Szkół i Placówek Niepublicznych, Ośrodek [...] prowadzony przez Fundację [...]. Organ zaznaczył, że wykreślenie następuje z dniem [...] i jest równoznaczne z likwidacją Ośrodka. W uzasadnieniu ww. decyzji, organ wskazał, że Ośrodek [...] przy [...] w dniu [...] został wpisany do Ewidencji Szkół i Placówek Niepublicznych prowadzonej przez Starostę S.. W dniu [...], w wyniku cesji uprawnień, zawartej w dniu [...], nastąpiła zmiana organu prowadzącego ww. Ośrodek z Fundacji B. na Fundację A. Organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] kontroli Kurator Oświaty stwierdził brak w Ośrodku wychowanków z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego wydanym ze względu na upośledzenie umysłowe z niepełnosprawnościami sprzężonymi oraz brak wychowanków z orzeczeniem o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. O wynikach tej kontroli Kurator poinformował organ pierwszej instancji pismami z dnia [...] oraz z dnia [...], celem podjęcia czynności, w szczególności określonych w art. 35 ust. 4 ustawy zmieniającej ustawę o systemie oświaty. W dniu [...], organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykreślenia z właściwej ewidencji Ośrodka [...], w toku którego uzyskał od Kuratora Oświaty potwierdzenie informacji, że osoba prowadzącą Ośrodek nie wykonuje obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę o systemie oświaty. Kurator podał także, że w trakcie czynności kontrolnych podjętych w Ośrodku, Dyrektor placówki poinformował kontrolującego o braku wychowanków z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego wydanym ze względu na upośledzenie umysłowe z niepełnosprawnościami sprzężonymi oraz braku wychowanków z orzeczeniem o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych i w związku z powyższym nie przedłożył kontrolującemu żadnych dokumentów potwierdzających prowadzoną działalność z § 36 ust. 1 i 2, § 37 ust. 2, § 38 ust. 1, 3 i 4 oraz § 39 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia z dnia 12 maja 2011 r. w związku z art. 84b ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Wobec stanowiska organu nadzoru pedagogicznego, Starosta S. orzekł o wykreśleniu ww. placówki z rejestru prowadzonego przez ten organ. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] wniosła Fundacja A. Przedmiotowej decyzji strona wnosząca odwołanie zarzuciła wydanie jej z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ nie dopełnił obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów. Ponadto strona zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego, poprzez błędne przyjęcie, że osoba prowadząca ośrodek [...], nie dostosowała jego działalności do warunków określonych w art. 84b ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw. Jednocześnie strona podkreśliła, że w postępowaniu zgromadzono i przeprowadzono dowody niemające związku ze sprawą (vide: postanowienie organu z dnia 15 czerwca 2016 r., pkt 9,10,11 i 12). Decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 5a ustawy o systemie oświaty oraz art. 138 § 2 k.p.a., Kurator Oświaty w S. uchylił decyzję Starosty S. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że Starosta S. stosując podstawę materialnoprawną powołał się wyłącznie na wyniki kontroli przeprowadzonej przez Kuratora Oświaty. Zdaniem organu drugiej instancji, ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika, by organ wydający decyzję podjął własne działania zmierzające do zebrania wyczerpujących dowodów i ustaleń, w zakresie dostosowania bądź niedostosowania w terminie do dnia [...] działalności Ośrodka [...] do warunków określonych w art. 84b ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że przedmiotowy Ośrodek został wpisany do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez Starostę S. w dniu [...]. Termin rozpoczęcia działalności określono na dzień [...]. Z przedłożonej dokumentacji nie wynika aby dokonywano zmiany we wpisie do ewidencji dotyczące terminu rozpoczęcia działalności. Tymczasem załączone do akt sprawy dane z Systemu Informacji Oświatowej z lat 2014-2016 jak również wyniki kontroli Kuratora Oświaty w dniu [...] mogą wskazywać na niepodjęcie działalności przez placówkę w terminie wskazanym w zgłoszeniu. Według organu, w takim przypadku należałoby rozważyć również możliwość skorzystania z uprawnień wynikających z art. 83 ust. 1 i 5 ustawy o systemie oświaty. Mając powyższe na uwadze, jak również fakt, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest obowiązany dokonać oceny poszczególnych dowodów, w powiązaniu z innymi zebranymi w sprawie dowodami, organ odwoławczy uznał, że zaniechanie podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji Starosty S. Fundacja A. i Placówki [...], wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na decyzję Kuratora Oświaty w S. z dnia [...]. Przedmiotowej decyzji strona skarżąca zarzuciła obrazę prawa procesowego, poprzez naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Strona skarżąca podniosła, że nie wnosi zastrzeżeń co do istoty rozstrzygnięcia, tj. uchylenia decyzji (organu pierwszej instancji) w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednak, zdaniem skarżącej, organ drugiej instancji powinien postąpić zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., zdanie drugie, tj. wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skarżąca wyjaśniła, że z tych względów, w dniu [...] wystąpiła do organu drugiej instancji z wnioskiem o uzupełnienie decyzji wraz z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości. W ocenie skarżącej, brak wskazania okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (przy jednoczesnym, błędnym wskazaniu innej podstawy prawnej mogącej mieć zastosowanie przy wykreśleniu placówki z ewidencji), co - według skarżącej – wykazała we wniosku o uzupełnienie decyzji wraz z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości, stanowi poważne naruszenie procedury i powoduje, że zaskarżona decyzja powinna zostać wykluczona z obrotu prawnego. Kurator Oświaty w S. w odpowiedzi na skargę argumentował, że nieuzasadniony jest zarzut skargi o naruszeniu wydaną decyzją art. 138 § 2 k.p.a. Według organu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji określa okoliczności, które winny zostać wzięte pod uwagę i wyjaśnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Sądowa kontrola zgodności z prawem działań organu odwoławczego nie potwierdziła zasadności wniesionej skargi. W przedmiotowej sprawie należy uwzględnić, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego ma charakter kasatoryjny, została bowiem wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."). Zgodnie ze wskazanym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak przyjmuje się w doktrynie, wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego sprawy nie można rozstrzygnąć (patrz: A. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd.13, Warszawa 2014, str. 549). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana została w zgodzie z ww. przepisem. Wskazać należy, że prawidłowe zastosowanie przepisu prawa materialnego wymaga od organu ustalenia w sposób należyty stanu faktycznego sprawy. W świetle zatem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ zobowiązany jest podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i rozpatrzyć ten materiał. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), organ powinien rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie we wzajemnej łączności, ustosunkowując się do istotnych różnic. Sąd badając sprawę uznał, że powyższych wymogów nie spełnił organ pierwszej instancji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Dokonana przez Sąd analiza akt sprawy potwierdza trafność decyzji organu odwoławczego, gdyż organ pierwszej instancji przekonanie o istnieniu faktu oznaczonego według normy prawnej ograniczył do powołania ustaleń kontroli organu nadzoru pedagogicznego dokonanej w Ośrodku [...], w dniu [...], w trakcie której nie stwierdzono wychowanków wymagających kształcenia specjalnego z uwagi na upośledzenie umysłowe z niepełnosprawnościami sprzężonymi czy wymagających zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Tymczasem zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Organ nie może zatem ograniczyć czynności i ustalenia stanu faktycznego wyłącznie do czynności podejmowanych przez inne podmioty. Organ winien z urzędu określić, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kierując się normą prawa materialnego organ ocenia jakie fakty mają istotne znaczenie dla wyniku sprawy, czy wymagają udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Skoro ww. wymogów nie zrealizował prawidłowo organ pierwszej instancji, to zdaniem Sądu spotkało się to z właściwą reakcją organu odwoławczego, który w wyniku rozpatrzenia odwołania strony wydał decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy należy przyjąć, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż organ nie przeprowadził własnego postępowania wyjaśniającego, a wyłącznie powołał ustalenia innego organu. Brak ten nie mógł być sanowany w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Jak podkreślała też słusznie w odwołaniu strona skarżąca, w postępowaniu powołano dowody niemające związku ze sprawą (vide: postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 15 czerwca 2016 r., pkt 9,10,11 i 12). W ocenie Sądu, organ odwoławczy swoje stanowisko prawidłowo uzasadnił w zaskarżonej decyzji. Zakres dostrzeżonych naruszeń prawa procesowego, jest zdaniem Sądu na tyle istotny, że wymaga przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji czynności ustalenia stanu faktycznego sprawy w całości (w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). W takiej sytuacji, Sąd uznał, że wbrew wywodom skargi organ odwoławczy nie dopuścił się wydaną decyzją naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie podziela argumentacji skarżącej, o braku wskazania przez organ odwoławczy, okoliczności jakie winien wziąć pod uwagę organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd zauważa, że treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wyraźnie wskazuje na potrzebę ustalenia przez Starostę S. faktu spełnienia przez Ośrodek wymogów z art. 84b ustawy o systemie oświaty, organ wskazał na potrzebę dokonania własnych ustaleń stanu faktycznego i jego oceny (dostosowania lub niedostosowania Ośrodka do wymogów prawnych w terminie do [...]). W ten sposób organ odwoławczy przyznał rację zarzutowi odwołania o naruszeniu decyzją organu pierwszej instancji art. 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał ponadto na potrzebę uwzględnienia stanowiska strony w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego, z uwagi na brak kontroli przedmiotowego Ośrodka ze strony organu pierwszej instancji, czy żądania dokumentów od strony, na okoliczności istotne dla wyjaśnienia sprawy. Nie oznacza to jednak, że w ramach realizacji obowiązku wskazania okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.), organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania sposobu dochodzenia przez organ pierwszej instancji do ustalenia faktów prawotwórczych, gdyż te wymogi wynikają z reguł dowodowych określonych w k.p.a. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W ocenie Sądu, prawidłowości decyzji organu odwoławczego nie dyskwalifikują wywody jej uzasadnienia, kwestionowane przez stronę skarżącą, odnoszące się do rozważenia przez organ pierwszej instancji o możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 83 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o systemie oświaty, tj. możliwości wykreślenia wpisu z ewidencji w przypadkach niepodjęcia działalności przez szkołę lub placówkę w terminie wskazanym w zgłoszeniu do ewidencji lub zaprzestania działalności przez szkołę lub placówkę przez okres dłuższy niż trzy miesiące. Organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. W ocenie Sądu, wyrażone w zaskarżonym uzasadnieniu decyzji ww. sugestie organu odwoławczego nie ograniczają swobody organu pierwszej instancji w ocenie znaczenia dowodów dla toczącej się sprawy i nie mogą rzutować na treść przyszłego rozstrzygnięcia tego organu. Bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest wiążąca. Zalecenia organu odwoławczego w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wiążą organ pierwszej instancji, zaś sposób przeprowadzenia postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy i ocena dowodów w tym celu zgromadzonych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. W konsekwencji powyższego, kontrola sądowoadministracyjna decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ogranicza się co do zasady do zbadania zasadności przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z tego przepisu. W ocenie Sądu, konieczność zastosowania powyższego przepisu organ odwoławczy umotywował w sposób właściwy, wobec dostrzeżonych wadliwości w działaniu organu pierwszej instancji. Sąd zauważa przy tym, że sama skarżąca Fundacja w uzasadnieniu skargi podniosła, że nie wnosi zastrzeżeń co do istoty rozstrzygnięcia. Podsumowując Sąd uznał, że zarzut obrazy naruszenia zaskarżoną decyzją art. 138 § 2 k.p.a. nie znalazł potwierdzenia w okolicznościach niniejszej sprawy. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), niezasadną skargę oddalił.