II SA/Sz 1285/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata M. D. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pismem z dnia [...] M. P. zwróciła się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wskazując, że stawiła się na rozprawę sądową jako oskarżona o popełnienie przestępstwa, ponieważ nie zauważyła, że na jej konto po śmierci jej matki wpływa zasiłek pielęgnacyjny matki. Twierdząc, że fakt zgonu matki zgłosiła w MOPS oraz wskazując na swoją trudną sytuację materialną, zdrowotną i rodzinną wniosła o "". Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia kwoty pobranych przez M. P. świadczeń w postaci zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego J. C. W uzasadnieniu postanowienia Burmistrz wskazał, że w [...] organ wypłacający świadczenia rodzinne na skutek rutynowej weryfikacji zasiłkobiorców mających ustalone prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdził, że pomimo zgonu osoby uprawnionej, świadczenia nadal są wypłacane, wypłaty przekazywane były na konto córki osoby uprawnionej, tj. M. P. W związku z tym w dniu [...] Burmistrz złożył do Prokuratury Rejonowej zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa. Prokurator sporządził akt oskarżenia i przekazał sprawę do Sądu Rejonowego . Wobec powyższego, organ stwierdził, że rozstrzygniecie sprawy, jak również ewentualne umorzenie powstałej należności nie leży w gestii Burmistrza , ponieważ sprawa podlega rozstrzygnięciu przez sąd. M. P. złożyła zażalenie na wyżej opisane postanowienie, w którym powtórzyła okoliczności przytoczone we wniosku z dnia [...] oraz złożyła wniosek o następującej treści: "o umorzenie części pieniążków i spłaty mojej po [...] – moje pielęgnacyjne zabierać i o przedłużenie terminu spłaty bo nie starcza nam na życie". Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] działając na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), po rozpatrzeniu zażalenia – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Z uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego wynika, że Kolegium po analizie wniosku M. P., a także wniesionego przeciwko niej aktu oskarżenia oraz wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] (sygn. akt), doszło do przekonania, że zaskarżone postanowienie organu I instancji jest prawidłowe, bowiem postępowanie administracyjne w sprawie objętej wnioskiem nie może być wszczęte. Cytując treść art. 61a K.p.a. Kolegium stwierdziło, że spełniona jest druga z wymienionych w tym przepisie przesłanek odmowy wszczęcia wnioskowanego postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że należność publicznoprawna, której umorzenia lub innej pomocy w spłacie domaga się wnioskodawczyni, wynika z orzeczenia sądu powszechnego. Brak jest jakichkolwiek uregulowań prawnych pozwalających na ingerowanie w obowiązek spłaty, czy wysokość należności przez organy administracyjne, jeżeli obowiązek ten został nałożony wyrokiem sądu powszechnego. Takie ingerowanie godziłoby w powagę i stabilność orzeczeń sądu. W związku z tym umorzenie takich należności, rozłożenie ich na raty, czy odroczenie terminu płatności, przez organ administracyjny, nie zaś przez sąd, który wydał wyrok, nastąpiłoby bez podstawy prawnej. Z tego powodu postępowanie w żądanym przez wnioskodawczynię zakresie nie może być wszczęte. M. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, zatytułowaną "", w której opisała swoją trudną sytuację materialną, życiową i zdrowotną, podniosła, że do przekazywania na jej rachunek bankowy zasiłku pielęgnacyjnego należnego jej matce, po jej śmierci, nastąpiło z winy MOPS , gdyż zgłosiła tam fakt zgonu matki. Skarżąca wniosła o "umorzenie jakiejś części tych pieniążków lub rozłożenie na dłuższe raty". Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji" Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej wyznaczony na zasadzie prawa pomocy, podtrzymał skargę wniesioną osobiście przez skarżącą, podniósł zarzut naruszenia art. 61 a K.p.a. w związku z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego oświadczając, że koszty te nie zostały zapłacone. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W związku z zawartym w treści skargi żądaniem umorzenia części należności lub rozłożenia ich na raty, wyjaśnić trzeba na wstępie, że sądy administracyjne nie rozstrzygają merytorycznie spraw administracyjnych w zastępstwie organów administracji publicznej, nie kontrolują rozstrzygnięć sądów powszechnych oraz nie weryfikują kwestii związanych z wykonaniem ich orzeczeń. Wobec tego nie posiadają uprawnień do umarzania lub rozkładania na raty należności stron postępowania administracyjnego lub postępowania cywilnego albo karnego powstałych z jakichkolwiek tytułów, a także nie nakładają na te strony obowiązków i nie pozbawiają ich praw. Dlatego wniosek skargi aby sąd "zrobił coś" z ciążącym na skarżącej obowiązkiem spłaty kwoty określonej w wyroku sądu karnego, jest bezprzedmiotowy. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia. Przedmiotem skargi do Sądu jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, a więc rozstrzygnięcie o charakterze proceduralnym, które ze swej istoty zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej indywidualnej sprawy administracyjnej. Badanie legalności takiego aktu musi zatem ograniczać się do kwestii ściśle procesowych, a do zagadnień prawa materialnego odwoływać się tylko w zakresie niezbędnym dla oceny prawidłowości zastosowanych w zaskarżonym postanowieniu przesłanek odmowy wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 61 § 1 Kodeksu postępowania. administracyjnego: "Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu" Jednakże stosownie do art. 61 a K.p.a. "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania" Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, albo gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w postępowaniu administracyjnym. Podkreślenia przy tym wymaga, że okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. W niniejszej sprawie już sama treść wniosku prowadziła do ustalenia, że rozstrzygniecie zawartego w nim żądania było niedopuszczalne w trybie postępowania administracyjnego, co trafnie zastosował organ I instancji, a także trafnie dostrzegło i podniosło w swoim postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze. . Istota problemu tkwi bowiem w tym, że zobowiązanie skarżącej do zapłaty określonej kwoty, której umorzenia lub rozłożenia na raty domagała się we wniosku z dnia [...], nie wynikało z decyzji administracyjnej. Za chybione zatem uznać trzeba stanowisko pełnomocnika skarżącej prezentowane na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. wskazujące na naruszenie art. 61a K.p.a. w związku z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z zebranych w aktach administracyjnych dokumentów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wynika, że wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...] skarżąca została uznana za winną popełnienia występku przywłaszczenia z art. 284 § 1 k.k., za który wymierzono jej karę [...] miesięcy pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania na okres [...] lat próby oraz orzeczono na podstawie 72 § 2 Kodeksu karnego obowiązek probacyjny naprawienia szkody poprzez zapłatę na rzecz pokrzywdzonego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej kwoty [...] w terminie lat od uprawomocnienia się wyroku. Z treści wniosku, zażalenia oraz skargi jednoznacznie wynika, że skarżąca domaga się umorzenia choćby części kwoty obowiązku probacyjnego, wskazanej w tym wyroku lub jej rozłożenia na raty przez organ pomocy społecznej, który w sprawie karnej uznany został za pokrzywdzonego, na rzecz którego ten środek został orzeczony. W świetle tych okoliczności stanowisko organów obu instancji, sprowadzające się do stwierdzenia istnienia przeszkody we wszczęciu postępowania administracyjnego, ponieważ sprawa nie należy do katalogu spraw załatwianych decyzją administracyjną – prawa nie narusza. Podmiot, na rzecz którego orzeczono na podstawie art. 72 § 2 k.k. zwrot kwoty stanowiącej równowartość szkody wyrządzonej przestępstwem, nie może w drodze decyzji administracyjnej podejmować władczego rozstrzygnięcia w przedmiocie niewykonania, bądź zastosowania jakichkolwiek ulg w wykonaniu obowiązku wynikającego z wyroku sądu karnego nakładającego obowiązek probacyjny (naprawienia szkody wyrządzonej przestępstwem). Ocena celowości nałożenia tego obowiązku i jego zakresu (w całości lub w części) należy wyłącznie do sądu karnego i dokonywana jest na etapie wyrokowania, a oskarżony nie zgadzając się z tym obowiązkiem jest uprawniony do wniesienia apelacji od wyroku sądu rejonowego do sądu okręgowego. Niewykonanie w zakreślonym terminie środka probacyjnego orzeczonego na podstawie art. 72 § 2 k.k. podlega ocenie sądu karnego w kontekście przepisów (art. 75 § 2 k.k.) dotyczących fakultatywnego zarządzenia wykonania kary warunkowo zawieszonej. Prawomocne orzeczenie nakładające obowiązek naprawienia szkody określony w art. 72 § 2 k.k., jako orzeczenie co do roszczeń majątkowych może stanowić tytuł egzekucyjny. Art. 107 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania karnego (ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.), przewiduje możliwość nadania takiemu tytułowi klauzuli wykonalności według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Wykonalność zobowiązania do naprawienia szkody, orzeczonego na podstawie art. 72 § 2 k.k., następuje z zaistnieniem terminu określonego w wyroku skazującym przez Sąd, co stanowi wyjątek od zasady, że orzeczenie staje się wykonalne z chwilą uprawomocnienia. Dopiero z chwilą upływu tego terminu oznaczonego przez Sąd, pokrzywdzony może wystąpić o nadanie klauzuli wykonalności i egzekwować zasądzone świadczenie w drodze ustanowionych Kodeksem postępowania cywilnego przepisów postępowania egzekucyjnego. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U 2013 r., poz. 1456) osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Jest to przepis materialnego prawa administracyjnego, którego nie należy utożsamiać z przepisem art. 75 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.), zgodnie z którym "§ 2. Sąd może zarządzić wykonanie kary, jeżeli skazany w okresie próby rażąco narusza porządek prawny, w szczególności gdy popełnił inne przestępstwo niż określone w § 1 albo jeżeli uchyla się od uiszczenia grzywny, od dozoru, wykonania nałożonych obowiązków lub orzeczonych środków karnych". Jak z powyższego zestawienia przepisów prawa karnego oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, wykonanie obowiązku naprawienia szkody nałożonego wyrokiem sądu karnego na podstawie art. 72 § 2 k.k. nie odbywa się w trybie przepisów o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia określonych w art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dlatego, jak już zostało zasygnalizowane wyżej podniesiony na rozprawie sądowej przez pełnomocnika skarżącej zarzut naruszenia art. 30 ust.9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych jest chybiony. Art. 30 tej ustawy wprawdzie odnosi się do zagadnienia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, ale dotyczy materialnoprawnego stosunku administracyjnego, a nie prawnokarnego. Zgodnie z art. 30 ust. 9 tej ustawy "Organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny." Z cytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że na jego podstawie organ administracji publicznej może w drodze decyzji administracyjnej umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, odroczyć termin ich płatności lub rozłożyć te świadczenia na raty, ale tylko pod warunkiem, że wcześniej ten sam organ wydał decyzję administracyjną, w której stwierdził, że pobrane przez stronę świadczenia są świadczeniami nienależnie pobranymi w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy oświadczeniach rodzinnych. Tymczasem w sprawie będącej przedmiotem wniosku skarżącej, takiej decyzji administracyjnej nie wydano, a zatem nie ma podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co z kolei dowodzi, zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie określonym we wniosku. Z powyższych przyczyn brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Niezależnie od wszystkiego, co zostało wyjaśnione w niniejszych motywach na temat braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku skarżącej z dnia [...], należy jednak zauważyć, że z treści wniosku i pozostałych pism skarżącej wynika, przynajmniej częściowo, wola naprawienia szkody wyrządzonej czynem przypisanym jej prawomocnym wyrokiem sądu karnego. Do wypełnienia tego obowiązku Sąd Rejonowy wyznaczył skarżącej w wyroku termin od uprawomocnienia się wyroku. Oznacza to, że skarżąca w tym terminie powinna spłacić całą kwotę wskazaną w tymże wyroku, ale oznacza to również, że skarżąca ma prawo do naprawienia tej szkody we wskazanym okresie poprzez wpłaty ratalne na rachunek Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej , gdyż przepisy tego nie zabraniają, pozostawiają kwestię sposobu regulacji tego zobowiązania woli uprawnionego i zobowiązanego. W tym kontekście należy odczytywać pouczenie zawarte w ostatnim zdaniu pisma Sądu Rejonowego , które zostało złożone do akt administracyjnych i stanowi ich kartę. Uzgodnienia pomiędzy pokrzywdzonym, a zobowiązanym nie wymagają podejmowania aktów o charakterze administracyjnoprawnym. Z treści pism skarżącej wynika jej niska świadomość prawna i zagubienie w sytuacji, z którą sobie nie radzi, co powinno inspirować pracownika socjalnego MOPS do informowania jej co do możliwych sposobów rozwiązania jej problemów, stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Idąc powyższym tokiem rozumowania, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, należało na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalić skargę (pkt I wyroku), a na podstawie art. 250 P.p.s.a. i § 6 rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) należało przyznać wynagrodzenie (pkt II wyroku) adwokatowi wyznaczonemu na zasadzie prawa pomocy.