II SA/Sz 1287/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w K. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 19 czerwca 2015 r., nr O-034/0115 Prezydent Miasta, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową N. karę pieniężną w wysokości [...]zł za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi powiatowej dz. nr [...] - ulicy, poprzez umieszczenie i funkcjonowanie w nim docieplenia budynku o łącznej powierzchni [..] m². W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że w okresie od dnia [...] r. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości zajęła bez zezwolenia zarządcy ww. pas drogowy przez umieszczenie w nimi funkcjonowanie docieplenia budynku. Wspólnota Mieszkaniowa N. złożyła od tej decyzji odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i o umorzenie postępowania lub o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organowi I instancji zarzuciła naruszenie art. 40 ust.12 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez uznanie, że odwołująca się zajęła pas drogowy w sposób świadomie bezprawny oraz poprzez błędne wyliczenie okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i przyjęcie, że zarządca uprawniony był do zaliczenia do tego okresu czasu, kiedy droga nie była w jego zarządzie. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) i art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ podał, że z akt sprawy wynika, że w okresie od [...] r. opisany powyżej pas drogowy został zajęty przez skarżącą Wspólnotę bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Organ powołał się przy tym na umowę użyczenia z dnia [...] oraz decyzję z dnia [...] zezwalającą na zajęcie opisanego wyżej pasa drogowego. Kolegium przywołało dalej treść art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i wskazało, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest zajęcie pasa drogowego przez Wspólnotę Mieszkaniową N. w okresie od [...] r. Analizując przepisy uchwał Rady Miejskiej w sprawie ustalenia wysokości stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg obowiązujących w okresie zajęcia pasa drogowego, Kolegium doszło do wniosku, że określona w sprawie kara pieniężna, ustalona została w sposób prawidłowy. Kolegium podkreśliło, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wywołuje reakcję administracji drogowej w postaci skierowania nakazu zwolnienia przestrzeni pasa drogi publicznej i nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego. Niedozwolone zajęcie pasa drogowego powoduje również po stronie zajmującego odpowiedzialność zagrożoną karą pieniężną. Wspólnota Mieszkaniowa N. przy reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie przepisu art. 40 ust. 6 i 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przez uznanie, że skarżąca zajęła pas drogowy w sposób świadomie bezprawny oraz poprzez błędne wyliczenie okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wspólnota zarzuciła organowi II instancji, że rozpoznając odwołanie Kolegium w ogóle nie odniosło się do podniesionych w odwołaniu okoliczności faktycznych, a mianowicie, że co do tych części budynku wspólnego, które zajmują pas drogowy Wspólnota występowała do Gminy o zawarcie z nią umowy dzierżawy, bowiem od początku wykonania ocieplenia ściany Wspólnota uregulowała sprawę zajęcia pasa drogowego z Urzędem Miasta poprzez zawarcie umowy użyczenia terenu, w związku z prowadzeniem robót budowlanych, polegających na wykonaniu ocieplenia ścian budynku mieszkalnego na działce ewidencyjnej nr [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...]. W umowie tej strony ustaliły, że ww. umowa wygasa z dniem [...] r. Zdaniem skarżącej, więc już choćby ten fakt powoduje wadliwość decyzji, bowiem organ wyliczył okres zajęcia pasa drogowego już od [...], a więc jeszcze w trakcie trwania umowy użyczenia. W ocenie skarżącej Wspólnoty, organ odwoławczy nie odniósł się również do zarzutu, jej zdaniem najbardziej istotnego, mianowicie, że w dacie stwierdzonego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, Zarząd Dróg Miejskich nie był zarządcą tej drogi. Zgodnie bowiem z decyzją Prezydenta Miasta a z dnia [...] r., która prawomocna stać się mogła dopiero po dniu [...] r., ZDM stał się zarządcą nieruchomości gruntowej, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...]. Nie mógł zatem ZDM nałożyć kary za okres wcześniejszy, tj. kiedy nie był zarządcą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Skarżąca podniosła nadto, że nie można przypisać jej bezprawnego działania, bowiem pozostawała w uzasadnionym przekonaniu, że zajęta przez nią nieruchomość gruntowa stanowi własność Gminy Miasto, jako będącą w gminnym zasobie nieruchomości w administrowaniu Zarządu Budynków Mieszkalnych oraz że z tymi organami Wspólnota załatwiała sprawy dotyczące tej nieruchomości. Wspólnota podkreśliła, że czyniła starania w przedmiocie dzierżawy tej części gruntu od Gminy i dopiero z korespondencji z urzędem Miejskim pozyskała informację, że w [...] na mocy ww. decyzji ustanowiony został trwały zarząd. Wątpliwość budzi więc założenie Zarządu Dróg Miejskich, że może on wykonywać uprawnienia zarządcy wstecz, tj. ustalać i pobierać karę za lata, kiedy przedmiotowa nieruchomość była administrowana przez inny podmiot. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a - zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem obowiązujących wówczas przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 a-c P.p.s.a. Dopiero, jeżeli sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. Analizując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a jej zarzutom nie sposób odmówić racji. Podstawę procesową zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., stosownie do którego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Podkreślić należy, że badanie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zastosowało ten przepis, musi uwzględniać treść art. 15 K.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada dwuinstancyjności tworzy bowiem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Po raz drugi rozpatrując sprawę, organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględnić zasady wynikające z przepisów art. 7 i 8 K.p.a., oraz przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Przepisy te gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 K.p.a. Przenosząc powyższe na stan faktyczny niniejszej sprawy należy wskazać, że organ odwoławczy nie dopełnił powyższych czynności, nie rozpoznał odwołania w granicach sprawy administracyjnej. Jej przedmiotem było nałożenie na skarżącą Wspólnotę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (droga powiatowa dz. nr [...] ) bez zezwolenia właściwego zarządy grogi, polegające na umieszczeniu i funkcjonowaniu docieplenia budynku, o powierzchni [...] m² w okresie od [...] r. Zarówno w treści odwołania, jak i w treści skargi organom orzekającym w sprawie Wspólnota zarzuciła błędne wyliczenie okresu zajęcia pasa drogowego, powołując się przy tym na umowę użyczenia nr [...], zawartą w dniu [...] r., pomiędzy Gminą Miasto (reprezentowaną przez Prezydenta Miasta ), a skarżącą Wspólnotą. Z treści § 1 ww. umowy wynika bowiem, że Gmina Miasto zezwoliła Wspólnocie na bezpłatne używanie części nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Gminy Miasto, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie ewidencyjnym nr [..], działką ewidencyjną nr [...], w związku z prowadzeniem robót budowlanych związanych z wykonaniem ocieplenia ścian budynku mieszkalnego, położonego, na działce ewidencyjnej nr [...]. W § 2 pkt 1 i 2 tej umowy wskazano, że Wspólnota zobowiązała się nabyć część działki gruntu nr [...], w tym część stanowiącą przedmiot użyczenia, tak aby po połączeniu spełniały wymogi działki budowlanej, a uregulowanie przez Wspólnotę spraw formalno-prawnych, związanych z nabyciem ww. gruntu, powinno nastąpić nie później niż do dnia [...] r., po tym dniu umowa użyczenia wygasa. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, że w tej sprawie bezsporne jest zajęcie pasa drogowego w okresie od[...] r., nie odnosząc się do podniesionego w tej kwestii zarzutu odwołania. Nie wynika to również z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie odniósł się również zarzutu błędnego ustalenia, że w wyżej wymienionym okresie Zarząd Dróg Miejskich był zarządcą drogi powiatowej ulicy, oznaczonej działką ewidencyjną nr [...]. Tym samym nie wiadomo, czy organ odwoławczy wziął pod uwagę treść decyzji Prezydenta Miasta a z dnia [...]r., nr [...], orzekającej o ustanowieniu na rzecz Zarządu Dróg Miejskich trwałego zarządu do nieruchomością gruntową, będącą własnością Miasta a, położoną w ciągu drogi powiatowej ulicy. Z akt sprawy wynika, że decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] r. Skoro zatem sprawa nie została należycie rozpoznana, a przeprowadzone postępowanie odwoławcze nie odpowiada standardom przyjętym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, uznać należało, że zarówno decyzja organu odwoławczego, jak i organu pierwszej instancji, naruszają przepisy postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tym samym nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy, uwzględniając powyższe wskazania, czyli ustalając stan faktyczny sprawy, dokonają oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz zajmą stanowisko względem zarzutów zawartych w odwołaniu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł, na którą złożyły się koszty wpisu od skargi ([...]zł), koszty zastępstwa procesowego ([...] zł) oraz koszty opłaty od udzielonego pełnomocnictwa [...] zł).