II SA/Sz 129/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi Gminy Miasto na postanowienie Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Starosta [...] postanowieniem z dnia 22 października 2008 r., Nr[...] , na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę ulic [...] wraz z przebudową i budową sieci urządzeń na działkach z obrębu nr [...] z obrębu nr[...] , z obrębu [...] w [...] oraz rozbiórki budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce nr [...] z obrębu[...] , budynku mieszkalnego na działce nr [...] z obrębu [...] w [...] - ETAP I. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że powodem zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę drogi publicznej jest wszczęcie postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., w przedmiocie ustalenia lokalizacji dróg publicznych w zakresie przebudowy i rozbudowy ulic [...] . Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor - Gmina Miasto [...] wskazując, że Starosta [...] wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę naruszył art. 114 K.p.a. w związku z art. 101 § 3 K.p.a. Inwestor podniósł, że istnieje ostateczna i prawomocna decyzja o lokalizacji dróg publicznych, a organ I instancji kwestionując jej trwałość narusza tym samym art. 16 ust. 1 K.p.a., który nie pozwala organowi na odmowę lub na wstrzymanie się od wydania pozwolenia na budowę chyba, że zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja lokalizacji dróg publicznych. Według inwestora nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wznowienie postępowania w sprawie warunków zabudowy, co do rozstrzygnięcia sprawy o wydanie pozwolenia na budowę. Nadto odwołująca twierdzi, że według utrwalonego w doktrynie orzecznictwa, zagadnienie wstępne musi posiadać ściśle materialnoprawny charakter, wznowienie postępowania ma zaś formalnoprawny charakter. Powyższe jest argumentem w obronie ostatecznej decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 18 grudnia 2008 r., Nr[...] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 w związku art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. Organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy, który przedstawia się następująco: W dniu [...] r. do Starostwa [...] , wyznaczonego przez Wojewodę [...] do rozpatrzenia sprawy, wpłynął wniosek Gminy Miasto [...] w sprawie pozwolenia na budowę na w/w inwestycje. Starosta [...] zawiesił postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę w związku z wznowieniem postępowania administracyjnego w zakresie warunków lokalizacji dróg publicznych. Jak wynika z ustaleń organu, przed wszczęciem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., w wyniku rozpatrzenia odwołania A. K., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie wniosku Gminy Miasto [...] o ustalenie lokalizacji dróg publicznych związanych z planami inwestora związanymi z przebudową i rozbudową ulic [...] w[...] wraz z przebudową i budową sieci urządzeń infrastruktury technicznej. W dniu [...] r. wpłynął do Wojewody [...] wniosek w sprawie wznowienia, postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zakończonego decyzją ostateczną Wojewody[...] z dnia [... r. Wojewoda [...] wznowił postępowanie w sprawie wcześniej wydanej decyzji własnej z dnia [...] r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [..] z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie ulic: [...] w [...] wraz z przebudową i budową sieci, w związku z zarzutem braku udziału stron w tym postępowaniu. W tej sytuacji organ II instancji rozpatrujący zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego uznał, powołując się na treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz treść definicji zagadnienia wstępnego, że rozstrzygnięcie wznowionego postępowania w tej sprawie, stanowi zagadnienie wstępne, którego zakończenie i podjęta w sprawie decyzja będzie miała wpływ na postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym przypadku, przez Starostę[...] . Rozpatrzenie tego zagadnienia wstępnego przez Wojewodę [...] spowoduje, że organ administracji architektoniczno-budowlanej - Starosta [...] będzie mógł podjąć postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę i wydać stosowną decyzję w zależności od rozstrzygnięcia Wojewody. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Gmina Miasto [...] wniosła o uchylenie postanowienia Wojewody[...] z dnia [...] r. oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia Starosty [..] z dnia[...] . Skarżąca Gmina Miasto [...] zarzuciła Wojewodzie [...] naruszenie wydanym postanowieniem z dnia 18 grudnia 2008 r. przepisów postępowania tj. art. 16 ust. 1 K.p.a. oraz art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że badanie ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej w drodze wniosku o wznowienie postępowania stanowić miało zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia sprawy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a także naruszenie art. 125 § 3 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia postanowienia, co ma zdaniem skarżącej istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W opinii Gminy Miasto [...] przytoczona przez Wojewodę [...] teza o istnieniu zagadnienia wstępnego stoi w sprzeczności ze stanem faktycznym sprawy i w konsekwencji nie tłumaczy wydanego postanowienia. Według skarżącej w treści uzasadnienia Wojewoda [...] nawet nie zarysował przeprowadzonej przez siebie analizy, jak i nie odniósł się do zgłoszonych w zażaleniu zarzutów, co stanowić ma o naruszeniu art. 125 § 3 K.p.a. W opinii Gminy Miasto [...] wszczęcie postępowania wznowieniowego w przedmiocie lokalizacji drogi publicznej nie może stanowić zagadnienia wstępnego wobec wydania pozwolenia na budowę choćby z tej racji, że stoi w sprzeczności z przyjętym przez Wojewodę [...] za własny, poglądem na temat charakteru zagadnienia wstępnego. Skarżąca wskazała na formalnoprawny charakter instytucji wznowienia, powołując przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Według skarżącej zagadnienie wstępne występuje wówczas, kiedy dana kwestia nie była wcześniej prawomocnie przesądzona. Kolejną cechą zagadnienia wstępnego jest okoliczność jego wyłonienia się w trakcie toczącej się sprawy, a także to, że kompetencję do jego rozwiązania przysługują organowi innemu niż prowadzący sprawę. W obrocie znajduje się ważna decyzja administracyjna, która na podstawie art. 16 ust. 1 K.p.a. może być uchylona wyłącznie w określonym trybie, a w postępowaniu o pozwolenie na budowę na zasadzie art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego wiąże również organ wydający pozwolenie na budowę. Według skarżącej działanie organów administracji, w tym Wojewody[...] , oznacza kwestionowanie trwałości wydanej decyzji administracyjnej, co stanowi naruszenie art. 16 ust. 1 K.p.a. Skarżąca twierdzi, że zaskarżone postanowienie narusza również art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez kwestionowanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi do czego organ uprawniony nie jest. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności wykładni. Uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę uznać należało za nieuzasadnioną, nie zachodzą, bowiem podstawy do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ rozpatrujący sprawę, zawiesza postępowanie, gdy stwierdzi, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dla rozpatrzenia niniejszej skargi istotne znaczenie będzie miało ustalenie pojęcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez które, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, rozumie się kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy, zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii, mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2007r., sygn. akt VI SA/Wa 1210/07 opublikowany w bazie LEX nr 395371). W niniejszej sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, wydane zostało w toku postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę dróg publicznych. Wymogi wydania decyzji o pozwoleniu na budowę regulują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim: 1) przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar [...] , jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów; 3 ) wyrażeniu zgody przez ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej - w przypadku budowy gazociągów o zasięgu krajowym lub jeżeli budowa ta wynika z umów międzynarodowych. Stosownie zaś do art. 34 ust. 4 tej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: - złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - a także, złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Składając wniosek o pozwolenie na budowę zainteresowany winien spełnić również obowiązek dostarczenia dokumentów określonych w art. 33 ust. 2 w/w ustawy. Wymagania odnoszące się do projektu budowlanego reguluje art. 34 ust. 1-3 tej ustawy. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zgodnie z art. 35 ust. 1 właściwy organ sprawdza: - zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; - zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; - kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; - wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Jeżeli inwestycja polega na budowie dróg publicznych sprawdzeniu przez właściwy organ podlega również zgodność projektu budowlanego z ustaleniami dokonanymi w ramach decyzji o ustaleniu lokalizacji dróg publicznych, wydanej w oparciu o ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W zakresie powyższych ustaleń, jak wynika z akt sprawy, wydana została decyzja Wojewody [...] z dnia 20 czerwca 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] r., ustalająca na wniosek Gminy [...] lokalizacji inwestycji dróg publicznych, a w szczególności warunki przebudowy i rozbudowy ulicy [...]. Organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę w/w inwestycji ustalił, że Wojewoda [...] wznowił postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia inwestycji drogi publicznej. Wniosek o wznowienie postępowania zawiera zarzut o pominięciu przez organ udziału wszystkich stron postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi publicznej. W tym miejscu należy zauważyć, że instytucja wznowienia postępowania służy możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano dotknięte była wadą kwalifikowaną, do których zalicza się m.in. jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną – art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Strona skarżąca wskazuje na formalnoprawny charakter instytucji wznowienia, powołując przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Według skarżącej zagadnienie wstępne występuje tylko wówczas, kiedy dana kwestia nie była wcześniej prawomocnie przesądzona, a także na konieczność, wyłonienia się tego zagadnienia w trakcie toczącej się sprawy, a także to, że kompetencję do jego rozwiązania przysługują organowi innemu niż prowadzący sprawę. Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne. Należy bowiem zauważyć, że w doktrynie w kwestii oceny charakteru wznowienia postępowania nie ma jednolitego stanowiska, wprawdzie tak jak twierdzi strona skarżąca występuje aspekt formalnoprawny tego postępowania, jednakże w instytucji wznowienia postępowania wyraźnie istnieje także aspekt materialnoprawny, a mianowicie prawo do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Wydanie 8., s. 627). Z tego właśnie względu należało przyjąć, że wskazana w postanowieniu organu I instancji przyczyna zawieszenia postępowania stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji jaka występuje w przedmiotowym stanie faktycznym sprawy, złożenie wniosku o wznowienie postępowania może być uznane za przesłankę uniemożliwiającą rozpatrzenie sprawy o pozwolenie na budowę (przebudowę i rozbudowę) i wydanie rozstrzygnięcia przez uprzednim rozpatrzeniem wniosku złożonego w trybie działu II rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego – o wznowienie postępowania administracyjnego. Sąd stwierdza, że na obecnym etapie postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę, organ I instancji nie ma kompetencji do oceny, czy brak udziału stron w innym postępowaniu tj. w postępowaniu w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi publicznej wpłynął na ocenę i wynik tego postępowania, jednocześnie nie wykluczonej jest, że w wyniku wznowienia postępowania, w inny sposób należy ocenić oddziaływanie inwestycji w ramach ustaleń lokalizacji inwestycji drogi publicznej, co nie wątpliwie w konsekwencji wpłynąć może na sposób rozstrzygnięcia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Mając powyższe rozważania na względzie Sąd w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.