II SA/Sz 129/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. T. na uchwalę Rady Miasta Świdwin z dnia 27 września 2017 r. nr XXXII/262/17 w przedmiocie zmiany Statutu Miasta Świdwin I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 pkt 2 oraz pkt 4 w zakresie dodanego do § 23 Statutu ust. 11, II. w pozostałej części skargę oddala, III. zasądza od Gminy Ś. na rzecz skarżącego M. T. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania. Uchwałą Nr XXXII/262/17 z dnia 27 września 2017 r. Rada Miasta Świdwin, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, dokonała zmiany Statutu Miasta Świdwin poprzez wprowadzenie do uchwały Nr DC/58/11 Rady Miasta Świdwin z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Świdwin (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2015 r., poz. 2670 i z 2016 r., poz. 703) następujących zmian, wyszczególnionych w § 1: 1) § 9 ust. 4 otrzymuje brzmienie: "4. Do jednostek organizacyjnych Miasta należą"; 1) Ś. Ośrodek Kultury; 2) Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej; 3) Park Wodny "[...]"; 4) Publiczne Przedszkole nr [...] im. [...]; 5) Publiczne Przedszkole nr [...] "[...]"; 6) Publiczna Szkoła Podstawowa nr [...] im. [...]; 7) Publiczna Szkoła Podstawowa z Oddziałami Integracyjnymi nr [...] im. ppor. E. G.; 8) Publiczna Szkoła Podstawowa nr [...] im. [...]; 9) Publiczna Szkoła Podstawowa nr [...] im. [...]; 10) Środowiskowy Dom Samopomocy w Ś.." 2) § 23 ust. 1 otrzymuje brzmienie: "1. Prowadzący obrady czuwa nad sprawnym ich przebiegiem, zwłaszcza nad zwięzłością wystąpień radnych oraz innych osób uczestniczących w sesji."; 3) dodaje się § 23 ust. 7ą w brzmieniu: "7ą. Wnioskami formalnymi mogą być w szczególności: - zamknięcie dyskusji, - zmiana porządku obrad, - zamknięcie listy mówców, - odesłanie do komisji, - ograniczenie lub przedłużenie czasu wystąpienia, - głosowanie bez dyskusji, - sprecyzowanie wniosku lub uchwały, - ponowne przeliczenie głosów, - stwierdzenie quorum, - zgłoszenie zdania odrębnego (votum separatum) do podjętej uchwały, - przerwanie, odroczenie lub zamknięcie posiedzenia". pkt 4) w § 23 po ust. 9 dodaje się ust.10 i 11 w brzmieniu: 10. Zabranie głosu ad vocem przez radnego lub inną osobę biorącą udział w dyskusji odbywa się poza kolejnością i nie może przekraczać 2 minut, 11. Prowadzący obrady, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może czynić radnym uwagi dotyczące tematu, formy i czasu trwania wystąpień."; pkt 5) § 33 ust. 2 otrzymuje brzmienie: "2. Protokół z sesji odzwierciedla jej przebieg, chronologicznie iw sposób syntetyczny streszcza całość przebiegu posiedzenia od chwili otwarcia sesji do momentu jej zakończenia";pkt 6) § 44 ust. 1 otrzymuje brzmienie: "1. Radni mogą tworzyć kluby radnych. Klub radnych może liczyć minimum 4 radnych.". W dniu 9 października 2017 r. M. T. – radny Rady Miejskiej w [...] – złożył skargę na przedmiotową uchwałę do Wojewody Z., jako organu nadzoru w zakresie zgodności z prawem, który w piśmie z dnia 24 października 2017 r. wyjaśnił, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały. W dniu 30 listopada 2017 r. do Rady Miasta [...] wpłynęło pismo M. T. wzywające organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na pismo organ wyjaśnił, iż w obowiązującym stanie prawnym nie istnieje instytucja "wezwania do usunięcia naruszenia prawa". Pismem z dnia 18 grudnia 2017 r. M. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na wskazaną wyżej uchwałę Nr XXXII/262/17 Rady Miasta Świdwin z dnia 27 września 2017 r. w sprawie wprowadzonych zmian Statutu Miasta Świdwin w zakresie: § 23 ust. 1, 11, 7ą, § 33 ust. 2 i § 44 ust. 1. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, iż jako radny opozycyjny w Radzie Miasta [...] znajduje się w mniejszości i nie posiada możliwości wnoszenia projektów uchwał, a dokonane zmiany w treści Statutu Miasta Świdwin uniemożliwią jemu oraz pozostałym radnym dokonywanie swobodnych wypowiedzi na posiedzeniach i sesjach Rady Miasta [...]. W wyniku zmian w Statucie Miasta Świdwin stworzony protokół z sesji Rady Miasta [...] będzie nieobiektywny, a zmniejszenie klubów radnych z minimalnej ilości 5 radnych do 4 radnych spowoduje brak możliwości ich powstania. Nadto skarżący zarzucił, iż projekt uchwały został przygotowany i przedłożony przez Przewodniczącego Rady Miasta [...] wbrew wymaganiom prawnym. Konkludując skarżący zarzucił, iż zmienione regulacje prawne Statutu Miasta Świdwin są nieprecyzyjne i niezrozumiałe, dają Przewodniczącemu Rady Miasta [...] możliwość subiektywnej oceny wypowiedzi, powielają wcześniejsze zapisy § 23 Statutu, nadto mogą być wykorzystane przez Przewodniczącego do poniżania radnych oraz mają na celu odizolowanie i wykluczenie z dyskusji mniejszościowych radnych, którym będzie odbierany głos bez powodu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a."). Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) dalej: "u.s.g.". Stosownie do obowiązującej obecnie treści tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ze względu na przedmiot sprawy nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Uznać również należy, że Skarżący posiada legitymację do jej zaskarżenia. Interes prawny Skarżącego wynika z jego statusu radnego, którego zadania i uprawnienia określa art. 23 ust. 1 u.s.g. Należy częściowo zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego, iż wynikający z powyższego przepisu jego interes został naruszony poprzez wprowadzone zaskarżoną uchwałą zmiany. Niektóre zapisy wprowadzające zmiany do Statutu Gminy Świdwin, które przyznają dodatkowe uprawnienia przewodniczącemu rady, poza brakiem podstawy prawnej do ich wprowadzenia, faktycznie ograniczają swobodę wypowiadania się radnych podczas obrad Rady Gminy. Zarzuty skarżącego w tym zakresie należy zatem uznać za częściowo zasadne. Stosownie bowiem do treści art. 19 ust. 2 u.s.g., zadaniem przewodniczącego rady gminy jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Poprzez organizowanie prac rady należy rozumieć czynności o charakterze organizacyjno-technicznym, takie jak przygotowywanie sesji, zawiadomienie radnych o terminie i miejscu sesji oraz porządku obrad, przygotowanie dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów, odbieranie skarg lub wniosków kierowanych do rady itp. Przepis art. 19 ust. 2 kształtuje zatem jednoznacznie usługowy charakter funkcji przewodniczącego w stosunku do członków rady gminy. Wobec wyraźnej regulacji zawartej w powyższym przepisie, zwłaszcza użycie w nim zastrzeżenia "wyłącznie", nie ma podstawy do przyznania przewodniczącemu jakichkolwiek innych uprawnień w statucie gminy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą zmiany w Uchwale Rady Miasta Świdwin Nr IX/58/11 z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Świdwin poprzez nadanie nowego brzmienia § 23 ust. 1 oraz dodanie do niego ust. 11, w myśl którego prowadzący obrady czuwa nad sprawnym ich przebiegiem, zwłaszcza nad zwięzłością wystąpień radnych oraz innych osób uczestniczących w sesji (ust. 1), a w szczególnie uzasadnionych przypadkach może czynić radnym uwagi dotyczące tematu, formy i czasu trwania wystąpień (ust. 11), narusza wynikający z art. 23 ust. 1 u.s.g. interes prawny skarżącego poprzez umożliwienie prowadzącemu obrady ograniczenie uprawnienia skarżącego - jako radnego - do swobodnego wypowiadania się podczas obrad rady. Odnośnie do pozostałych kwestionowanych w skardze zmian do obowiązującego aktualnie Statutu Miasta Świdwin, wprowadzonych zaskarżoną uchwałą, Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne. Dotyczy to w szczególności zmian zawartych w pkt 2, 5 oraz 6 zaskarżonej uchwały. W pkt 6 wprowadzono zmianę do § 44 ust. 1 obowiązującego statutu przez ustanowienie normy, że klub radnych może liczyć minimum 4 radnych (dotychczas było to 5 radnych). W tym zakresie należy wskazać, iż Sąd podziela stanowisko sądów administracyjnych orzekających w podobnych sprawach, iż przy niewielkiej liczebności ustawowego składu rady ustalenie w statucie gminy wysokiego progu liczbowego tworzenia klubu radnych stanowi istotne naruszenie art. 23 ust. 2 u.s.g. (vide: wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 października 2008 r. (III SA/Wr 337/08), Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1996 r. (II SA 910/96) oraz z dnia 22 sierpnia 2013 r. (II OSK 1619/13). Zdaniem Sądu, w każdym takim przypadku winny jednak być brane pod uwagę konkretne realia i okoliczności, tj. nie tylko liczebność rady ale także wytworzony w niej układ społeczno-polityczny. Należy też zaznaczyć, że opisane wyżej rozstrzygnięcia sądów, chociaż dotyczyły kwestii związanych z wprowadzeniem określonego progu liczbowego wymaganego do utworzenia klubu radnych, to jednak wydane zostały w odmiennych stanach faktycznych, gdzie wspomniane progi uległy podwyższeniu z 3 do 5 radnych, podczas gdy w skarżonej Uchwale próg ten obniżono z 5 do 4 radnych. Zdaniem Sądu, nie można uznać przedmiotowej regulacji za prawnie wadliwą. Jest ona niewątpliwie bardziej korzystna dla radnych chcących stworzyć klub radnych, zatem nie narusza uprawnienia skarżącego. Zauważyć też należy, że przepis art. 23 ust. 2 i 3 u.s.g. wskazuje jednoznacznie, że radni mogą tworzyć kluby radnych, które tworzy co najmniej 3 posłów. Kluby te działają na zasadach określonych w statucie gminy (ust. 4). Przy ustalaniu zasad działania klubów radnych, rada gminy powinna mieć na uwadze art. 58 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej, który każdemu zapewnia wolność zrzeszania się, jednak z drugiej strony nie powinno dochodzić do naruszania – wynikającej z art. 169 ust 1 Konstytucji – zasady samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, tak by w maksymalny sposób wypełniła ona swoje zadania (vide: wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 182/15). Zatem i z tego względu wskazana w pkt 6 skarżonej uchwały zmiana § 44 ust. 1 Statutu nie narusza prawa ani obiektywnego interesu prawnego skarżącego. Nie sposób także podzielić stanowiska skarżącego kwestionującego zapis § 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały, wprowadzającego zmianę do § 33 ust. 2 Statutu, zgodnie z którym protokół z sesji odzwierciedla jej przebieg, chronologicznie i w sposób syntetyczny streszcza całość przebiegu posiedzenia od chwili otwarcia sesji do momentu jej zakończenia. Zdaniem Skarżącego, używanie niezrozumiałych słów i sformułowań, takich jak np. "syntetyczny" i "zwięzły", wprowadzi nieład, zaś przewodniczący rady będzie mógł subiektywnie odrzucać wnoszone poprawki do protokołów ze względu na ich szczegółowość czy brak syntetyczności. Przede wszystkim w sprawach, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można domniemywać ewentualnego naruszenia konkretnego uprawnienia. Takie naruszenie musi bowiem bezwzględnie istnieć w chwili wniesienia skargi do sądu. Musi zatem wystąpić fakt naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę, a nie tylko zagrożenie naruszenia. Twierdzenie Skarżącego, że kwestionowany zapis zaskarżonej uchwały może doprowadzić w nieokreślonej przyszłości do ewentualnie niezgodnego z prawem działania przewodniczącego Rady Gminy nie jest tożsame z naruszeniem aktualnego interesu prawnego wnoszącego skargę, bowiem - jak już wyżej wskazano - naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała w tym zakresie mogłaby wywołać negatywne dla skarżącego skutki. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. musi mieć bowiem cechy aktualności, realności i bezpośredniości w odniesieniu do skarżącego, czego we wskazanym wyżej zapisie dopatrzyć się nie można. To samo, w ocenie Sądu, dotyczy zarzutu niezgodności z prawem zapisu pkt 3 zaskarżonej uchwały, polegającego na dodaniu do § 23 ust. 7 statutu ust. 71 zawierającego wskazanie, co w szczególności można zaliczyć do wniosków formalnych. Ocena skarżącego, iż wprowadzenie tej zmiany spowoduje, że radni popierający burmistrza przegłosują każdą uchwałę i każdy wniosek formalny oraz dorowadzi do tego, że mniejszościowi radni zostaną zepchnięci na margines i wykluczeni z dyskusji, ma charakter całkowicie subiektywny. Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację – w ocenie Sądu – nie można uznać, że powyższy zapis, tj. dodany do § 23 statutu ust. 71 narusza interes prawny skarżącego w wyżej przedstawionym rozumieniu, a tym bardziej, że narusza prawo. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.147 § 1 ustawy P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 pkt 2 oraz pkt 4 w zakresie dodanego do § 23 Statutu ust. 11, uznając iż w tym zakresie narusza ona interes prawny skarżącego, a w pozostałej części, na podstawie art. 151 ww. ustawy skargę oddalił. Rozstrzygnięcie w pkt III sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 ww. ustawy.