II SA/Sz 1290/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2016 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata M. S. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz M. w oparciu o przepis art. 54 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku E. L. z dnia [...] r., odmówił skierowania do Domu Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zebranych dokumentów wynika, iż E. L. zamieszkuje z żoną, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Jest osobą niepełnosprawną i z tego względu od [...] r. korzysta corocznie z usług opiekuńczych świadczonych przez Ośrodek Pomocy Społecznej. Z usług tych wnioskujący korzysta wyłącznie w okresie zimowym, w bieżącym roku od [...] r. do [...] r. dwa razy w tygodniu po jednej godzinie (na własną prośbę), przy czym nie korzysta z pomocy innych osób. W ocenie organu skoro skarżący systematycznie zawęża i rezygnuje z usług opiekuńczych, to jest zdolny do samodzielnego zaspokajania codziennych potrzeb życiowych, tj. gotowania, sprzątania, prania, robienia zakupów. Organ wskazał, że w pierwszej kolejności zapewnia osobom, z powodu wieku, choroby i niepełnosprawności, pomoc w formie usług opiekuńczych i jest w stanie zapewnić ją wnioskującemu w większym wymiarze; w drugiej kolejności zgodnie z art. 54 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej osoba wymagająca wzmożonej opieki medycznej kierowana jest do zakładu opiekuńczo-leczniczego, natomiast skierowanie do domu pomocy społecznej jest ostatnią z możliwych form pomocy. W związku z powyższym brak jest podstaw do skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej, w sytuacji możliwości zapewnienia mu usług opiekuńczych w większym wymiarze godzin. W odwołaniu od wydanej decyzji E. L. (razem z żoną, której również odmówiono skierowania do DPS) wnosząc o jej zmianę i przyznanie skierowania do DPS, zarzucił jej błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na jej treść, polegający na przyjęciu, że razem z żoną są zdolni do samodzielnego zaspokajania codziennych potrzeb, podczas, gdy są oni osobami w podeszłym wieku, niepełnosprawnymi i we wniosku wskazywali na brak zdolności do samodzielnego zaspokajania codziennych potrzeb. Usługi opiekuńcze, w tak małym zakresie, przyznane zostały w oparciu o stan faktyczny ustalony wcześniej i w stosunku do aktualnych potrzeb małżonków są niewystarczające. Błędnie również organ powołuje się na fakt niekorzystania z pomocy innych osób, bowiem spowodowane jest to brakiem osób, które takiej pomocy mogłyby udzielić. Ponadto skierowanie do DPS wymaga oceny stanu zdrowia danej osoby oraz możliwości korzystania przez nią z pomocy środowiskowej, a zatem organ jest obowiązany ustalić, czy osoba ta może otrzymać konieczną pomoc w miejscu zamieszkania. W przypadku ustalenia, że udzielenie pomocy jest możliwe, ale w rozmiarze niewystarczającym i nie zaspokajającym potrzeby takiej osoby, należy przyjąć zaistnienie przesłanki uprawniającej do umieszczenia w placówce. W postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją wydaną w dniu [...] r., [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 54 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 163 z późn.zm.), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium w pełni podzieliło argumentację organu I instancji, podkreślając, że skierowanie do DPS wymaga oceny stanu zdrowia oraz możliwości korzystania przez daną osobę z pomocy środowiskowej, w szczególności zaś zbadania możliwości zorganizowania usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania lub w ośrodku wsparcia. Dokonując oceny sytuacji skarżącego przez pryzmat wskazanych przesłanek, Kolegium podało, iż E. i Z. L. zamieszkują w dwupokojowym mieszkaniu własnościowym, nie mają dzieci, oboje legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanymi na stałe. [...] L. [...] lat temu miała [...] , jest po operacji zaćmy, ma zawroty głowy, nadciśnienie tętnicze, przewlekłą chorobę niedokrwienną serca oraz cukrzycę typu II, natomiast E. L. 2 lata temu przeszedł [...] , jest po operacji[...] , ma [...] , chorobę [ ..] . Małżonkowie utrzymują się z emerytur w wysokości [...] zł – emerytura Z. L. oraz [...] zł – emerytura E. L. i zasiłek pielęgnacyjny –[...] zł. Wniosek o umieszczenie w DPS "[...] " w [...] nad [...] małżonkowie uzasadnili brakiem sił na noszenie węgla z szopki, natomiast wiosną chcieliby wrócić do domu. Z wywiadu dotyczącego sprawności psychofizycznej wynika, że skarżący porusza się przy pomocy kuli inwalidzkiej, ma problemy ze złapaniem równowagi, nie wymaga jednak pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, sam się ubiera, kąpie, spożywa posiłki, jest osobą spokojną, opanowaną, wypowiada się logicznie, a zatem jest w stanie samodzielnie egzystować i poruszać się w środowisku, potrzebuje jednak pomocy osób drugich. Skarżący winien jednak skorzystać z usług opiekuńczych świadczonych w miejscu jego zamieszkania. Tymczasem zakres świadczonych usług opiekuńczych jest przez niego ograniczany czasowo i zawężany jedynie do okresu zimowego. Pomimo propozycji Ośrodka w przedmiocie zwiększenia ilości godzin usług, małżonkowie nie wyrażają na powyższe zgody, co oznacza, że w pozostałym czasie i poza sezonem zimowym skarżący jest w stanie radzić sobie sam w środowisku. Kolegium zaznaczyło, że dopiero wtedy, gdy usługi opiekuńcze oferowane przez Ośrodek Pomocy Społecznej w M. nie pozwolą na zaspokojenie wszystkich niezbędnych potrzeb skarżącego, winien on ubiegać się o skierowanie do DPS. Na powyższą decyzję E. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżonej decyzji zarzucił: 1/ rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie: - art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., tj. naczelnej zasady postępowania administracyjnego - prawdy obiektywnej oraz obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, - art. 8 K.p.a., tj. naczelnej zasady postępowania administracyjnego - pogłębiania zaufania do organów Państwa, - art. 9 K.p.a., tj. naczelnej zasady postępowania administracyjnego – obowiązku organów należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, - art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji nie zawierającej należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, 2/ błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na treść wydanej decyzji, polegający na przyjęciu, że skarżący jest zdolny do samodzielnego zaspokajania codziennych potrzeb, podczas, gdy jest on osobą w podeszłym wieku, niepełnosprawną i we wniosku wskazywał brak możliwości samodzielnego zaspokajania codziennych potrzeb, korzysta z usług opiekuńczych, które są dla niego niewystarczające a stan jego zdrowia ulega pogorszeniu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W treści skargi opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz powielił argumentację merytoryczną podniesioną w odwołaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, że akt ten narusza prawo w sposób zarzucany skargą, ani w żaden inny sposób uzasadniający wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. Postawiony w punkcie 1 skargi zarzut "rażącego naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy", jest chybiony. Po pierwsze, zarzut ten nie koresponduje z treścią uzasadnienia skargi, w której brak jest wykazania szczególnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a więc takiego, którego oczywistość, ranga i skutki kwalifikują naruszenie jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej: "K.p.a.". Wystąpienie takiego naruszenia musiałoby prowadzić do stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a". Tymczasem skarżący z jednej strony nie wykazał jakie okoliczności faktyczne i prawne uzasadniają, jego zdaniem, zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania, z drugiej strony wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, a zatem o wydanie wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, który to przepis przewiduje uchylenie decyzji w razie zaistnienia "zwykłego" naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, pod warunkiem wszakże, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po drugie, analiza treści uzasadnień decyzji organów obu instancji orzekających w sprawie administracyjnej, dokonana w kontekście zebranego w niej materiału dowodowego oraz zarzutów i wywodów skargi, wskazuje, że zaskarżona decyzja nie tylko nie narusza wskazanych w niej przepisów postępowania administracyjnego w sposób rażący, ale także nie narusza ich w sposób, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. Materialnoprawną podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia stanowi przywołany w decyzji art. 54 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z powyższego przepisu wynika, że organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej ma obowiązek zebrać materiał dowodowy oraz wyjaśnić na jego podstawie czy wniosek spełnia następujące materialne przesłanki: 1) osoba, której wniosek dotyczy wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, 2) osoba ta nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, 3) osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Orzeczenie o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wymaga łącznego spełnienia wyżej wyliczonych przesłanek. W świetle analizowanego przepisu ani posiadanie przez zainteresowaną osobę orzeczenia o niepełnosprawności, ani jej subiektywne przekonanie i wola uzyskania tej formy pomocy nie są okolicznościami wystarczającymi do jej przyznania. Przede wszystkim mieć trzeba na uwadze, że umieszczenie w domu pomocy społecznej, jak wynika to z systematyki chociażby art. 36 pkt 2 lit. l-o ustawy o pomocy społecznej, jest ostatecznością. Wskazuje na to przede wszystkim jednak redakcja art. 54 ust. 1 ustawy, który umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej, nawet w razie spełnienia dwóch pierwszych wyżej wskazanych przesłanek materialnych, uzależnia od stwierdzenia, że osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Tak więc, umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością i powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz wnikliwym zbadaniem jej sytuacji rodzinnej (vide wyrok NSA z dnia 21.10.2010 r., sygn. akt I OSK 880/10, LEX nr 745358). W uzasadnieniu skargi skarżący kwestionuje aktualność ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji i wywodzi, że usługi opiekuńcze, z których korzysta w wymiarze po jednej godzinie dwa razy w tygodniu nie są już wystarczające. Zarzut ten jest chybiony. Z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi przez organ wraz z odpowiedzią na skargę wynika, że skarżący i jego żona (co do której prowadzone było oddzielne postępowanie administracyjne) jednym pismem z dnia [...] r. wnieśli po raz kolejny o skierowanie do domu pomocy społecznej, gdyż ich wniosek wcześniejszy został rozpatrzony negatywnie decyzją organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu wniosku zawarto informację, że usługi opiekuńcze w wymiarze po jednej godzinie dwa razy w tygodniu "nie wystarczają już do zaspokojenia potrzeb pomocy w samodzielnym funkcjonowaniu w codziennym życiu". W aktach tych znajduje się również opinia pracownika socjalnego OPS w M., podpisana przez skarżącego, sporządzona dnia [...] r., a dotycząca sprawności psychofizycznej E. L.. Opinia ta sporządzona po kilku dniach od złożenia przez stronę przedmiotowego wniosku wzięta została pod uwagę, przy rozstrzygnięciu sprawy przez organ I instancji i stanowiła między innymi podstawę ustalenia, że można stronie zapewnić pomoc poprzez zwiększenie wymiaru usług opiekuńczych. Zauważyć należy, iż twierdzenia podobne jak we wniosku, strona zamieściła w odwołaniu od decyzji organu I instancji, ale nie poparła ich żadnymi nowymi okolicznościami faktycznymi. W szczególności w odwołaniu strona nie wykazała, że deklarowana przez organ I instancji możliwość zwiększenia usług opiekuńczych jest bezprzedmiotowa z uwagi na jej stan zdrowia i nie zaspokoi jej potrzeb w zakresie opieki i funkcjonowania w codziennym życiu. Nie wystąpiły zatem w badanej sprawie administracyjnej okoliczności, w świetle których organ odwoławczy miałby podstawy do powzięcia wątpliwości co do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy przez organ I instancji oraz do stwierdzenia konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. Nie bez znaczenia przy tej ocenie Sądu pozostaje fakt, że z niekwestionowanych skargą ustaleń zaskarżonej decyzji wynika, że skarżący korzystał z usług opiekuńczych od [...] r. tylko w okresie zimowym ([...] ), a przyznanie mu usług opiekuńczych w ograniczonym zakresie sprowadzającym się do wymiaru dwa razy w tygodniu w okresie od [...] r. do [...] r. nastąpiło na jego prośbę. Ponadto skarżący wraz z żoną zrezygnowali z usług opiekuńczych w dniu [...] r. motywując to swoim wyjazdem. Okoliczności te oznaczają, że Ośrodek Pomocy Społecznej w M. posiada możliwości zapewnienia stronie usług opiekuńczych w większym zakresie, niż wynika to z wymiaru usług ostatnio przyznanych, a skarżący w sposób wybiórczy traktuje możliwość korzystania z tej formy pomocy, co przemawia – zdaniem Sądu - za zasadnością oceny wyrażonej w zaskarżonej decyzji. Z tych przyczyn brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. jest niezasadny. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 1 K.p.a. a jej uzasadnienie faktyczne i prawne odpowiada wymogom § 3 tego artykułu. Nie dopatrzył się Sąd również zarzucanego skargą ogólnikowo uzasadnionego naruszenia art. 8 i 9 K.p.a. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania administracyjnego. Chybiony jest także stawiany skargą zarzut błędu w ustaleniach faktycznych. Po pierwsze, wbrew wywodom skargi, zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że skarżący "jest osobą mogącą samodzielnie funkcjonować w środowisku" nie jest gołosłowne, lecz opiera się na przytoczonych przez organ okolicznościach. Po drugie, ustalenie to nie jest bezwarunkowe, skoro organ wiąże je z potrzebą korzystania przez stronę z usług opiekuńczych w odpowiednim wymiarze, które Ośrodek Pomocy Społecznej w M. jest w stanie zapewnić. W realiach niniejszej sprawy w pełni zgodzić się trzeba z oceną prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji, a sprowadzającą się do stwierdzenia, że nie zostały spełnione materialnoprawne przesłanki wymienione w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej warunkujące przyznanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej Z tych wszystkich względów należało oddalić skargę - na podstawie art. 151 P.p.s.a. W przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika wyznaczonego na zasadzie prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 § 1 tej samej ustawy.