II SA/Sz 1292/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Asesor WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2006 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego H. S. kwotę [,..] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. H. S. wystąpił do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z wnioskiem o przyznanie pomocy "na utrzymanie nieruchomości, artykuły spożywcze, naczynia kuchenne, obuwie, artykuły higieny, środki czystości, artykuły biurowe itp.". Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Kierownik Ośrodka przyznał H. S. "zasiłek pieniężny (w naturze) w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na zakup chleba w okresie od dnia [...] do dnia[...]". H. S. odwołał się od powyższej decyzji, uważając przyznaną pomoc za nie wystarczającą. W swoim odwołaniu podniósł, iż ubiegał się o pomoc na utrzymanie nieruchomości, artykuły spożywcze, naczynia kuchenne, obuwie, artykuły higieny, środki czystości, artykuły biurowe, a przyznano mu jedynie pomoc na chleb. Ponadto zdaniem odwołującego sugerowanie, iż warunkiem przyznania mu pomocy jest podjęcie pracy jest sprzeczne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 8 ust. 3 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że H. S. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zajmując jedno pomieszczenie w budynku jednorodzinnym, niewykończonym. W lokalu nie ma bieżącej wody oraz prądu. Wnioskodawca nie pracuje zawodowo, zarejestrowany jest w PUP jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku od [...] r., a z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej korzysta od [...] r. w postaci zasiłków celowych i okresowych. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w [...] r. H. S. nie posiadał dochodu. Organ odwoławczy wskazał też, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, chociaż Kolegium zdaje sobie sprawę, że przyznana pomoc nie zabezpiecza w pełni potrzeb wnioskodawcy, jednakże ani przepisy ustawy o pomocy społecznej, ani też inne unormowania prawne dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości przyznawanych zasiłków celowych i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości. Organ II instancji podkreślił ponadto, że pomoc w postaci zasiłku celowego jest świadczeniem nieobowiązkowym, orzekanie w sprawach zasiłków celowych następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, a Kolegium - jako organ powołany do oceny zgodności decyzji z prawem nie posiada kompetencji do orzekania w kwestii wysokości udzielanej przez Ośrodek pomocy. Zdaniem Kolegium decyzje w tych sprawach są suwerennymi decyzjami Kierownictwa Ośrodka, na które Kolegium nie ma wpływu. Organ wyjaśnił również, że wyrażona w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasada subsydiarności stanowi, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne zasoby, możliwości i uprawnienia. Z treści wymienionego przepisu wynika zatem, że pomoc społeczną osoba może otrzymać dopiero wówczas, gdy wykorzysta po pierwsze swoje uprawnienia. Zdaniem organu odwoławczego wsparcie z pomocy społecznej nie może stanowić sposobu na życie, pomoc społeczna pełni bowiem jedynie funkcję uzupełniającą w stosunku do własnych możliwości podopiecznych, którzy zobowiązani są do czynienia starań o rozwiązanie swoich problemów życiowych przede wszystkim we własnym zakresie. W zakończeniu uzasadnienia Kolegium zauważyło, że "strona w swoim wniosku z dnia [...] r. występowała o pomoc na utrzymanie nieruchomości, artykuły spożywcze, naczynia kuchenne, obuwie, artykuły higieny, środki czystości, artykuły biurowe i organ pierwszej instancji winien rozpatrzyć sprawę zgodnie z wnioskiem". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] H.S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podnosząc w uzasadnieniu skargi, że organ pomocy społecznej nie udziela mu dostatecznej pomocy, pomimo nieosiągania przez skarżącego żadnego dochodu - co godzi w życie skarżącego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzją organu I instancji z dnia [...] r., wydaną po rozpoznaniu wniosku skarżącego o przyznanie pomocy na utrzymanie nieruchomości, artykuły spożywcze, naczynia kuchenne, obuwie, artykuły higieny, środki czystości i artykuły biurowe przyznano H. S. "zasiłek pieniężny (w naturze) w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na zakup chleba w okresie od dnia [...]do dnia [...]". Już z tego stwierdzenia wynika, że wymieniona decyzja zawiera nieprawidłowości i wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Nie jest więc jasne, czy decyzja ta rozstrzygała o całości wniosku skarżącego, czy też jedynie w zakresie artykułów spożywczych. Zasadnicza wątpliwość dotyczy także samej sentencji decyzji, bowiem nie wiadomo nawet, czy skarżącemu przyznano zasiłek pieniężny na zakup chleba, czy też wydawano mu chleb w naturze – na co mogłaby wskazywać pośrednio treść odwołania skarżącego. Ponadto decyzja wydawana w dniu [...] r. przyznawała pomoc wstecznie, na okres od [...]do [...] r. W odwołaniu H. S. zarzucił, że decyzja powyższa "objęła tylko chleb", a jego wniosek dotyczył przyznania pomocy także na inne cele. Rozpoznając sprawę merytorycznie organ odwoławczy obowiązany był odnieść się jednoznacznie do tego zarzutu, a ponadto powinien z urzędu usunąć wątpliwości dotyczące treści i zakresu orzeczenia organu I instancji – tego jednak, wbrew nakazom prawa procesowego, nie uczynił, powiększając nawet istniejące wątpliwości. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji znajduje się stwierdzenie, że decyzją organu I instancji przyznano skarżącemu "pomoc w postaci zasiłku pieniężnego w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na zakup chleba" – nie jest jednak jasne, czy to stwierdzenie powtarza jedynie w sposób uproszczony treść orzeczenia organu I instancji, czy też jednoznacznie rozstrzyga (przesądza) tę kwestię. W tym drugim wypadku organ zmieniając zaskarżoną decyzję powinien tak właśnie orzec w sentencji własnej decyzji lub przynajmniej stwierdzić w uzasadnieniu, że w decyzji organu I instancji nieprecyzyjnie (niewłaściwie) określono przedmiot rozstrzygnięcia. Podobnie powinnien być rozwiązany problem dotyczący oznaczenia w decyzji okresu na który przyznano tak określoną pomoc – przy czym w tym zakresie Sąd zauważa, że wskazywanie w decyzji tego okresu nie było konieczne, chyba, że chodziło jednak o przyznanie pomocy w naturze poprzez wydawanie chleba w ściśle określonym okresie. W takim jednak wypadku okres ten nie może być określany wstecznie do daty decyzji, bo formalnie rzecz biorąc taka decyzja byłaby niewykonalna. Kwestia przyznawania pomocy w formie pieniężnej lub w naturze powinna być rozstrzygana w sposób jednoznaczny także z powodu wymogów prawa materialnego. Przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593) wyraźnie rozróżniają te formy pomocy, dzieląc świadczenia z pomocy społecznej na świadczenia pieniężne (art. 36 pkt 1) i świadczenia niepieniężne (art. 36 pkt 2) - w tym np. pomoc rzeczowa lub posiłek. Przede wszystkim należy tu jednak stwierdzić, że ustawa pozwala na przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego jedynie w wymienionych w art. 11 ust. 1 okolicznościach ("w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych") i przyznanie pomocy w takiej formie musi znaleźć udokumentowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji miało również ustalenie zakresu jej rozstrzygnięcia. Jak wspomniano powyżej, decyzja organu I instancji nie wyjaśnia, czy wniosek skarżącego rozstrzygnięty został w całości, czy w części. W takiej sytuacji należałoby przyjąć, iż intencją organu I instancji było całościowe rozstrzygnięcie sprawy, a jedynie nie opisano należycie tego faktu w uzasadnieniu decyzji. Organ odwoławczy powinien w związku z tym naprawić ten brak, wyjaśniając to w uzasadnieniu własnej decyzji. Kolegium jedynie "na marginesie" zauważyło ten problem, lecz sposób jego wyjaśnienia jest niezadowalający. Stwierdzenie organu, że "strona w swoim wniosku z dnia [...] r. występowała o pomoc na utrzymanie nieruchomości, artykuły spożywcze, naczynia kuchenne, obuwie, artykuły higieny, środki czystości, artykuły biurowe i organ pierwszej instancji winien rozpatrzyć sprawę zgodnie z wnioskiem" - nie przesądza, czy organ odwoławczy wytyka jedynie organowi I instancji uchybienie, nie pociągające za sobą żadnych skutków procesowych, czy też organ odwoławczy stwierdził w ten sposób, że organ I instancji rozstrzygnął sprawę jedynie w części, i w tej części organ odwoławczy utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy (i takie rozstrzygnięcie byłoby dopuszczalne, gdyby tak właśnie jasno je przedstawiono), natomiast w pozostałej części postępowanie wywołane wnioskiem skarżącego toczy się nadal i zostanie rozstrzygnięte odrębną decyzją organu I instancji. Również w odpowiedzi na skargę nie wskazano, czy takie odrębne postępowanie się toczy. Brak takiego jasnego rozstrzygnięcia spowodował, że decyzja organu odwoławczego została uchylona, jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i 107 § 3 k.p.a.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem decyzja ta nie wskazuje jednoznacznie na zakres rozstrzygnięcia. Decyzja organu odwoławczego kończąca postępowanie administracyjne w sprawie powinna tworzyć stan prawny jednoznaczny, zrozumiały zarówno dla stron jak i dla organu I instancji. Organ ten powinien wiedzieć, czy organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w całości ("zakończył sprawę"), czy też na organie I instancji spoczywają jeszcze obowiązki związane z całościowym rozstrzygnięciem sprawy. Taką wiedzę powinny uzyskać także strony postępowania, aby miały świadomość, czy toczy się jeszcze postępowanie w ich sprawie i czy ewentualnie organ I instancji nie jest "bezczynny" lub nie pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy "do końca". Zaskarżona decyzja wymienionych wymogów nie spełnia. Sąd stwierdza także, iż w zaskarżonej decyzji nie wskazano podstawy prawnej dla stwierdzenia, iż decyzje co do wysokości udzielanej pomocy są "suwerennymi decyzjami Kierownictwa Ośrodka" Pomocy Społecznej a organ odwoławczy "nie posiada kompetencji do orzekania w kwestii wysokości udzielanej pomocy". Zdaniem Sądu, stwierdzenie takie nie znajduje prawnego uzasadnienia – takie ograniczenie nie wynika w szczególności z art. 138 k.p.a., określającego rodzaje decyzji wydawanych przez organ odwoławczy. Mając wszystko powyższe na względzie orzeczono jak w pkt. I sentencji – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy, natomiast o kosztach postępowania – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tejże ustawy.