II SA/Sz 1292/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją, wydaną w związku z odwołaniem R. K. od wydanej w wyniku wznowienia postępowania decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej Nr [...] , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Stacja paliw płynnych wraz z urządzeniami budowlanymi związanymi z tym obiektem, myjnia samochodowa dwustanowiskowa, wolnostojące urządzenie reklamowe, przebudowa drogi dojazdowej na działkach nr [...]- Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zmianami) umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, iż wskazana w odwołaniu R. K. decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] r., wydana została po przeprowadzeniu postępowania z wniosku B. K. o wznowienie postępowania, zakończonego wydaniem ww. decyzji z [...]r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W postępowaniu wznowieniowym organ pierwszej instancji prawidłowo za strony postępowania uznał B. K., który złożył wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o art.145 §1 pkt 4 K.p.a. i te osoby, które uczestniczyły w postępowaniu w sprawie wydania inwestorowi Spółka A pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych wraz z urządzeniami budowlanymi związanymi z tym obiektem, myjnią samochodową dwustanowiskową, wolnostojącego urządzenia reklamowego, przebudową drogi dojazdowej" (...), zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...]. Skarżący nie uczestniczył w tym postępowaniu ani nie składał wniosku o jego wznowienie. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a., stronami w sprawie pozwolenia na budowę, są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, iż stacja paliw zaprojektowana została na działce nr [...], a obszar jej oddziaływania zamyka się w granicach działki. W odwołaniu skarżący nie wykazał dlaczego powinien być uznany za stronę postępowania, nie wskazał na naruszenie własnego interesu, który znajdowałby oparcie w konkretnych przepisach, ani też nie wskazał ograniczenia możliwości korzystania z jego własności. Odwołujący nie był też wnioskodawcą postępowania wznowieniowego. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że powyższe odwołanie zostało wniesione przez osobę nieuprawnioną, nie będącą stroną w sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę oraz treść art. 105 K.p.a. postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem wniesionym przez R. K. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ww. inwestycji należało umorzyć. Na ww. decyzję Wojewody R. K. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 6, 7, 8, 9, 10 i 104 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu przez organ administracji działania na podstawie i w granicach prawa, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie i wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, - art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 9 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że nie jest on stroną postępowania, - § 18, 19 i 21 ust. 1 i ust. 2, 22 i 23 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie jest on stroną postępowania, ponieważ obszar oddziaływania budowanej stacji paliw wraz z urządzeniami przynależnymi do niej zamyka się w granicach oddziaływania działki, w sytuacji, gdy nie można wykluczyć, że oddziaływanie obiektu będzie wykraczać poza nieruchomość objętą wnioskiem, - art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 9 ustawy Prawo budowlane przez nieuwzględnienie pkt I pdpkt 5 uzasadnienia decyzji nr [..] o środowiskowych uwarunkowaniach, w której jednoznacznie stwierdzono, że ze względu na właściwości produktów naftowych stacje paliw stanowią zagrożenie dla środowiska, - § 17 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie technicznych warunków jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie i tym samym pogwałcenie wskazanego w ww. przepisie obowiązku zachowania odległości jaką winny zachować stacje paliw od konkretnych budynków, - art. 138 K.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego przez brak merytorycznego rozpoznania sprawy , - art. 20, 21 ust. 1 i 64 Konstytucji RP poprzez uchybienie zasadzie ochrony własności. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż dnia [...] r. Prezydent Miasta wydał decyzję Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw z instalacją technologiczną, podziemnym zbiornikiem LPG z instalacja technologiczną, trzech wieloproduktowych dystrybutorów paliw, dystrybutora dla samochodów ciężarowych, dystrybutora gazu LPG, nawierzchni utwardzonych wraz z oświetleniem, instalacji zewnętrznych i przyłączy wod.-kan.- gaz., sieci energetycznej i teletechnicznej, drogi dojazdowej, parkingów, pylonu informacyjnego, dwustanowiskowej zadaszonej myjni samochodowej, przebudowaniu drogi ul. [...], budowie chodników i ścieżek rowerowych. W trakcie postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania ww. decyzji pominięto skarżącego jako stronę i nie poinformowano go bezpośrednio skierowanym pismem o toczącym się postępowaniu. W związku z tym, pismem z dnia [...]. wystąpił on o wznowienie ww. postępowania, podobnie jak B. K., wskutek czego organ wydał decyzję z dnia [...]., od której skarżący, jak również B. K., oddzielnymi pismami złożyli odwołania do Wojewody. Organ II instancji dnia [...]r. wydał decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w stosunku do skarżącego. W międzyczasie Prezydent Miasta wydał postanowienie z dnia [...] r., którym wznowił postępowanie administracyjne, przyznając, że skarżący jest stroną w postępowaniu i na podstawie wznowionego postępowania wydał decyzję nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej. Skarżący nie zgadza się z powyższą decyzją Wojewody i w obszernym uzasadnieniu rozwinął wskazane wyżej zarzuty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniosła również Prokurator Prokuratury Apelacyjnej , która zgłosiła swój udział w sprawie. Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] r. stwierdził, że bezpodstawne jest twierdzenie organu II instancji w przedmiocie rzekomego nie złożenia przez niego wniosku o wznowienie postępowania, albowiem z akt załączonych przez organ II instancji jasno wynika, że takowy wniosek skarżący złożył za pośrednictwem poczty polskiej dnia [...] r. Wspomniany wniosek był takiej samej treści jak wniosek B. K. Powyższe potwierdza organ I instancji, który w decyzji Nr [...]r., na str. 2 pisze, że skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań dla spornego przedsięwzięcia. Dalej w uzasadnieniu organ I instancji przyznał, że postępowanie zostało wznowione. Organ II instancji bezpodstawnie zatem uznał, że skarżący nie jest stroną postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W postępowaniu sądowoadministracyjnym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Uwzględnienie skargi, skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego następuje jedynie w przypadkach wskazanych w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej - P.p.s.a.) Zgodnie z art. 134 § 1 Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., którą umorzono postępowanie odwoławcze wszczęte wniesionym przez skarżącego odwołaniem od wydanej w trybie wznowienia postępowania decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] odmawiającej uchylenia decyzji nr [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi Spółka A pozwolenia na budowę stacji paliw (wraz z obiektami i urządzeniami związanymi z tym obiektem). W decyzji tej organ I instancji wskazał też, iż wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę ww. stacji paliw i obiektów towarzyszących nastąpiło w wyniku wniosku złożonego przez B. K., zaś odmowa uchylenia wydanej w tej sprawie decyzji nastąpiła z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżący nie został wskazany w tej decyzji jako wnioskodawca wznowienia postępowania ani nie był jej adresatem. Kwestią podlegającą ocenie sądowej w niniejszej sprawie jest zatem zasadność zastosowania przez organ II instancji wobec wniesionego przez skarżącego odwołania przepisu art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., który uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Przepis ten nie wskazuje przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec tego w każdej indywidualnej sprawie przyczyny bezprzedmiotowości postępowania należy poszukiwać z uwzględnieniem treści art. 105 K.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego zachodzi wtedy, gdy strona skutecznie cofnie odwołanie (art. 137 K.p.a.), jak i wówczas, gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie w rozumieniu art. 28 K.p.a. (Uchwała NSA z dnia 5 lipca 199r. sygn. akt OPS 16/98). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem wniesionym przez R. K. jest bezprzedmiotowe z uwagi na przesłanki podmiotowe, tj. z uwagi na to, że odwołanie nie zostało wniesione przez stronę, co jest wymagane przez przepis art. 127 § 1 K.p.a. Stanowisko to uznać należy za trafne. Należy mieć na uwadze, iż przedmiotowe odwołanie dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym, wszczętym na skutek wniosku B. K. Jest to postępowanie nadzwyczajne i odrębne od postępowania merytorycznego, tj. dotyczącego wydania pozwolenia na budowę. W postępowaniu tym stroną jest podmiot spełniający wymogi art. 28 K.p.a., tj. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie, albo kto w postępowaniu tym żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę krąg stron postępowania został ograniczony, bowiem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten jest przepisem szczególnym (lex specialis) wyłączającym stosowanie art. 28 K.p.a. Stroną postępowania wznowieniowego jest zatem jego wnioskodawca powołujący się na jedną z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 Kpa oraz strony postępowania merytorycznego, które w tym postępowaniu uczestniczyły na prawach strony. Nie są zaś stroną tego postępowania podmioty nie spełniające obu tych warunków, a jedynie twierdzący, że powinny być stroną postępowanie merytorycznego. Osobom tym oczywiście przysługuje prawo żądania wznowienia postępowania lecz żądanie to rozpatrywane jest przez organ indywidualnie wobec każdego podmiotu, który taki wniosek złożył. B. K., który także nie był uznany za stronę postępowania w sprawie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę stacji paliw, pismem z dnia [...] r. złożył do organu I instancji wniosek o wznowienie postępowania w powyższej sprawie. W jego wyniku wydana została decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] , od której odwołanie wniósł R. K., który – co jest bezsporne – w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji paliw nie uczestniczył w charakterze strony, zaś złożenia wniosku o wznowienie postępowania w tej sprawie – nie wykazał. Brak takiego wniosku zarówno w aktach sprawy dotyczącej wydania skarżonej decyzji jak i w aktach sprawy B. K., którego odwołanie od przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] organ odwoławczy załatwił merytorycznie decyzją z dnia [...], utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zarówno w skardze, jak i w piśmie procesowym z dnia [...] r. odnoszącym się do odpowiedzi na skargę, skarżący stwierdza, że składał wniosek o wznowienie postępowania tożsamy z wnioskiem B. K. Zauważyć należy, iż wniosek B. K. z dnia [...] r., do treści którego nawiązuje w swej skardze skarżący, obejmował zarówno wznowienie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji ww. inwestycji oraz wydania pozwolenia na budowę. Skarżący stwierdza też, iż w wyniku jego wniosku postanowieniem z dnia [...] r. zostało wznowione postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji polegającej na budowie stacji paliw i obiektów jej towarzyszących –. Skarżący zatem myli te dwa różne przedmiotowo postępowania. Akta postępowania w niniejszej sprawie nie zawierają wniosku skarżącego, a skarżący nie przedłożył dowodów, że wniosek o wznowienie postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę składał. Jednakże nawet jeśli tak było jak twierdzi skarżący, iż składa wniosek takiej samej treści jak B. K., tzn. że obejmował on również żądanie wznowienia postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę stacji paliw, to było to postępowanie odrębne podmiotowo i przedmiotowo i nie czyni go to stroną w postępowaniu wznowieniowym, wszczętym wskutek wniosku B. K., w rezultacie którego wydana została decyzja z dnia [...] od której skarżący składał odwołanie. W związku z wnioskiem skarżącego winno toczyć się odrębne postępowanie wznowieniowe, w którym badane są przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 Kpa) oraz wydania decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego (art. 146 oraz art. 151 K.p.a.) w odniesieniu do niego. Decyzja, od której skarżący wniósł odwołanie nie została wydana w wyniku wniosku o wznowienie postępowanie złożonego przez skarżącego lecz przez B. K. Jak już wyżej wskazano skarżący nie został w tej decyzji wymieniony jako wnioskodawca wznowienia postępowania i nie był jej adresatem. Organ zatem prawidłowo uznał, że skarżący, nie był stroną postępowania wznowieniowego w wyniku którego wydana została ww. decyzja Prezydenta Miasta z [...] r. Nie rozpatrzenie zaś przez organ wniosku skarżącego o wznowienie postępowania w przedmiocie wydanego pozwolenia na budowę stacji paliw nie podlega rozpatrzeniu w niniejszej sprawie, bowiem kwestia ta nie mieści się w granicach niniejszej sprawy (art. 134 P.p.s.a.), której przedmiotem jest decyzja organu odwoławczego o umorzeniu postępowanie odwoławczego wszczętego odwołaniem skarżącego od decyzji wydanej w stosunku do B. K. Nie będąc stroną postępowania, wszczętego wnioskiem B. K. o wznowienie postępowania, jak również stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta z [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji paliw (...) skarżący nie był uprawniony do wniesienia odwołania do decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] wydanej w trybie postępowania o wznowienie ww. postępowania z wniosku B. K. Pozostałe argumenty zawarte w skardze, dotyczące kwestii merytorycznych, które sprowadzają się do kwestionowania decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji paliw, nie mają - na tym etapie postępowania - znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji Wojewody. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa, a zatem skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2012r. poz. 270).