II SA/Sz 1293/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi I. C., P. C. i M. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. 1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2017.1257 tj. ze zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a."), oraz art. 51 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U.2018.1202, dalej przywoływana jako: "P.b.") po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego nakazał I. C. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") - inwestorowi robót budowlanych polegających na montażu drewnianego podestu na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...], obręb nr [...], przy ul. [...] w K., doprowadzenie połaci dachowej budynku do stanu poprzedniego, poprzez rozbiórkę ww. podestu. W uzasadnieniu decyzji Organ wskazał, że w dniu 21.05.2018 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na montażu drewnianego podestu na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...], obręb nr [...], przy ul. [...] w K., wykonanych bez wymaganego zgłoszenia. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. na terenie nieruchomości na podstawie oświadczenia Skarżącej ustalono, iż w lipcu 2017 r. na dachu budynku wykonała roboty budowlane polegające na montażu drewnianego podestu o wymiarach [...] m i wysokości [...] m (do górnej krawędzi balustrady), umożliwiającego dostęp do okien połaciowych od zewnątrz, celem utrzymania ich w czystości. Ponadto Skarżąca oświadczyła, iż ww. podest wykonała zakładając, iż jest to urządzenie o wysokości poniżej 3,0 m, w związku z powyższym nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Na terenie, na którym zlokalizowany jest budynek przy ul. [...] w K. obowiązuje plan zagospodarowania przyjęty Uchwałą Nr XXXVII/430/2009 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 25 czerwca 2009 r., zmieniony uchwałą Nr XI/119/2011 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 21 czerwca 2011 r., na terenie elementarnym oznaczonym symbolem [...], w którym brak zapisów zakazujących wykonania robót budowlanych polegających na montażu na dachu urządzeń, czy też drewnianego podestu. Natomiast na podstawie gminnej ewidencji zabytków organ ustalił, iż kamienica przy ul. [...] w K. znajduje się w wykazie zabytków nieruchomości wyznaczonych przez Prezydenta Miasta K.. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 29 ust. 4 pkt 2 P.b. ww. roboty wymagały zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W ramach uprawnienia wynikającego z art.10 K.p.a., współwłaściciele nieruchomości, będący stroną postępowania, zgłosili sprzeciw do legalizacji przedmiotowych robót budowlanych, uzasadniając naruszeniem przez inwestora części wspólnych. Dalej Organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 04.08.2016 r. (sygn. akt II SA/Sz 457/16) organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 P.b. są zobowiązane do wyjaśnienia, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko takie opiera się na uzasadnieniu uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., (sygn. akt II OPS 2/10). Organ podkreślił, że w uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że w przypadku już wykonanych robót budowlanych ustalenie, że inwestor nie dysponował i nie dysponuje takim uprawnieniem, może być podstawą nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. W ocenie Organu Skarżąca wykonała samowolnie roboty budowlane na dachu budynku, który stanowi części wspólne, nie uzyskując zgody pozostałych właścicieli, a nawet przy ich wyraźnym sprzeciwie. Zatem nie miała, i nadal nie ma prawa do samodzielnego dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie Organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w K. w odrębnym postępowaniu decyzją znak: [...] z dnia [...] r. nakazał współwłaścicielom budynku przy ul. [...] w K. doprowadzenie połaci dachowej budynku, od strony działki nr [...], do stanu poprzedniego, poprzez przywrócenie pokrycia z dachówki ceramicznej. Z powyższą decyzją koliduje istnienie samowolnie wykonanego podestu, który w tej sytuacji należy zdemontować. Sprzeciw współwłaścicieli w zakresie dotyczącym ponoszenia kosztów związanych z demontażem podestu, biorąc pod uwagę brak ich zgody przy jego montażu, Organ uznał za uzasadniony. Samowolnie zamontowane urządzenie nie jest niezbędne w celu użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Ponadto wykonanie balustrady o wysokości [...] m może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi. 2. Od ww. decyzji odwołali się I. C., P. C. i M. C. (dalej przywoływani jako: "Skarżący") - współwłaściciele lokalu mieszkalnego nr [...] będący także współwłaścicielami budynku przy ul. [...] w K., zarzucając Organowi powiatowemu opieszałość i argumentując, że dopiero po upływie dziewięciu miesięcy od dnia przeprowadzenia kontroli Organ ten wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego podestu. Poza tym Skarżący uważają, że po przeprowadzonej kontroli, PINB w K., powinien ich poinformować o uchwale nr XXXVII/430/2009 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 25 czerwca 2009 r., zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 21 czerwca 2010 r., a także o wykazie zabytków nieruchomości wyznaczonych przez Prezydenta K., jak również o tym, że powinni uzyskać zgodę współwłaścicieli nieruchomości albo sądu na pozostawienie podestu. Skarżący wskazują, że ta wiedza umożliwiłaby im wystąpienie do sądu o "wydanie zgody zastępczej". Poza tym uważają, że w zawiadomieniu z dnia [...] r., Organ powiatowy "zachował się w sposób władczy pisząc do pozostałych stron postępowania: wzywam ( ...) w terminie 10 dni do zajęcia stanowiska (...) pozbawiając mnie możliwości zadbania o swoją sprawę w sposób opisany wyżej, albowiem wezwanie mnie nie dotyczyło". Oprócz tego Skarżący wskazali, że Urząd Miejski w K. nie ma w zwyczaju informować właścicieli nieruchomości o swoich decyzjach, oraz że o podjętych uchwałach dowiedzieli się z kopii dokumentów uzyskanych od PINB w K.. W ocenie Skarżących, w toku prowadzonego postępowania, PINB w K. naruszył art. 9 K.p.a. 3. Z. W. I. N. B. w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 P.b., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że przedmiotem tego postępowania jest podest o wymiarach [...] x [...] i wysokości [...] (do górnej krawędzi balustrady) wykonany przez Skarżącą na dachu budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w K., figurującego w gminnej ewidencji zabytków Gminy Miasto K.. Podest ten zamontowany jest na konstrukcji nośnej dachu budynku. Organ uznał, iż wykonanie podestu na dachu budynku wielorodzinnego figurującego w gminnej ewidencji zabytków wymagało uzyskania stosownego pozwolenia właściwego w sprawie organu administracji architektoniczno-budowlanej, natomiast z akt sprawy wynika, że Skarżąca nie posiadała takiego pozwolenia. Z akt sprawy wynika, że w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K. znajduje się [...] lokali mieszkalnych. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali, ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali stanowią nieruchomość wspólną (art. 3 ust. 2). Zatem dach budynku, łącznie z konstrukcją nośną, stanowi część wspólną. W ocenie Organu wykonanie podestu na dachu budynku stanowi, co do zasady, czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością wspólną i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Skarżąca, zamierzając ingerować w część wspólną nieruchomości poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na wybudowaniu przedmiotowego podestu o wym. [...] i wysokości [...] (do górnej krawędzi balustrady) na dachu budynku, przy ul. [...] w K., powinna była zatem legitymować się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ma to związek z tym, jak podniósł Organ, że ustawodawca, w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., nałożył na inwestora, zamierzającego zrealizować roboty budowlane, obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. PINB w K. wyjaśnił, że NSA w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., w sposób wyraźny zróżnicował dwie kwestie - kwestię możliwości zastosowania normy art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., przewidującej obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kwestię badania w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 P.b. prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd ten, wypowiadając się przeciwko możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy, wskazał jednocześnie, iż badanie tytułu prawnego do nieruchomości w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 51 tego prawa powinno odbywać się w ramach prowadzonego postępowania dowodowego. W przypadku braku takiej zgody organ powinien podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Organ wskazał, że współwłaściciele [...] lokali mieszkalnych (z [...] lokali istniejących w tym budynku, w tym lokal inwestora), odpowiadając na pismo Organu powiatowego z dnia [...]., znak:[...], jednoznacznie oświadczyli, że nie wyrażają zgody na legalizację podestu samowolnie wykonanego przez. Skarżącą na dachu budynku będącego częścią wspólną wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Organ dodał, iż zgoda wszystkich współwłaścicieli budynku determinuje prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem brak tej zgody uniemożliwia organowi nadzoru budowlanego przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w stosunku do samowolnie wykonanych robót budowlanych. Przy czym wyjaśnić należy, iż art. 199 K.c. stanowi jednoznaczni, że: "Do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli". A zatem wystąpienie do sądu powszechnego o wydanie orzeczenia zastępującego zgodę pozostałych współwłaścicieli możliwe jest tylko przed wykonaniem czynności przekraczającej zarząd rzeczą wspólną, nie zaś po wykonaniu takiej czynności. Ponadto, w przedmiotowej sprawie, inwestor nie posiada [...] udziałów umożliwiających mu takie wystąpienie. Tym samym Organ uznał, iż ze względu na nieposiadanie prawa do dysponowania zajętą częścią wspólną budynku, legalizacja przedmiotowych robót nie była możliwa. Mając na względzie powyższe, w tym tryb prowadzonego postępowania (art. 50- 51 prawa budowlanego) oraz art. 4 P.b. stanowiący, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, Organ stwierdził, że Skarżąca (stosownie do art. 199 K.c.) nie uzyskała zgody wszystkich współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, zatem, należało na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego podestu. Odnosząc się do pozostałych argumentów przedstawionych w odwołaniu, Organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia [...]., PINB w K. poinformował Skarżącą o przesłankach wyłączenia z toczącego się postępowania znak: [...], kwestii budowy podestu i objęcia tych robót odrębnym postępowaniem. Wezwanie do zajęcia stanowiska w sprawie legalizacji wykonanego podestu na dachu budynku przy ul. [...] w K. zostało skierowane do wszystkich stron postępowania, które zgodnie z art. 9 K.p.a. mają prawo do należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków w toczącym się postępowaniu. Przywołany przepis nie nakłada na organy administracji publicznej obowiązku udzielania porad prawnych czy też doradztwa. Organ wyjaśnił ponadto Organowi powiatowemu, że zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji musi być udzielona wyraźnie; nie może tu być mowy o domniemanej zgodzie, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 568/16). Ponieważ jednak w przedmiotowej sprawie współwłaściciele wyraźnie oświadczyli, że nie wyrażają zgody na dysponowanie przez inwestora częścią wspólną budynku do celów budowlanych, uznać należy, iż nieprawidłowe wystąpienie przez organ pierwszej instancji do współwłaścicieli, w którym podano, że brak odpowiedzi na wezwanie, w wyznaczonym terminie, uznany zostanie za brak sprzeciwu na legalizację podestu - nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy. 4. Niezadowoleni z treści rozstrzygnięcia Skarżący wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego przez Organy obu instancji poprzez błędną wykładnię podstawy prawnej obu decyzji, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez Organ II instancji poprzez uznanie "iż nieprawidłowe wystąpienie przez organ pierwszej instancji do współwłaścicieli, w którym podano, że brak odpowiedzi na wezwanie w wyznaczonym terminie, uznany zostanie za brak sprzeciwu na legalizację podestu - nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy." - naruszenie przepisów postępowania przez Organ I instancji, tj. art. 28 K.p.a. poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu osoby nie będącej stroną postępowania. - naruszenie przepisów postępowania przez Organy obu instancji, tj. art. 77 § 1 K.p.a., które to organy nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9 K.p.a. przez Organ I instancji w sposób opisany w odwołaniu od decyzji tegoż organu do Organu II instancji. - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15 K.p.a. przez Organ II instancji poprzez nieprzeprowadzenie postępowania merytorycznego. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bo utrzymującej w mocy decyzję Organu I instancji wydaną również z rażącym naruszeniem prawa, wskazali bowiem, że zostali pozbawieni możliwości obrony swych praw na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W przypadku nieuwzględnienia żądania wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. a P.p.s.a., oraz umorzenie postępowania administracyjnego I instancji na mocy art. 145 § 3 P.p.s.a., W uzasadnieniu Skarżący podnieśli, że Organ II instancji nie przeczytał odwołania ze zrozumieniem tekstu, w którym jest napisane w jaki sposób Organ I instancji pozbawił Skarżących możliwości obrony swych praw. Fragment zdania podkreślony na 3. stronie decyzji organu II instancji z wezwania PINB w K. z dnia [...] r., "że nie wywiązanie się z niniejszego Wezwania w terminie 10 dni zostanie przez organ za brak sprzeciwu na legalizację podestu." jest prawdziwy, natomiast pretensja Organu II instancji: "Pani I. C. będąca adresatem tego pisma nie odpowiedziała na to pismo.", jest nielogiczna z uwagi na to co zostało podkreślone. Dalej Skarżący podnieśli, że Organ I instancji dopuścił do udziału w postępowaniu osobę niebędącą stroną postępowania, że osoba ta otrzymywała pisma adresowane do stron postępowania, a będąc zarządcą budynku upoważnionym przez sąd do czynności zwykłego zarządu sprzeciwia się legalizacji podestu, który jest niezbędny do kontroli przewodów kominowych. W ocenie Skarżących prowadząca postępowanie w pierwszej instancji [...] A. K. sporządzając notatkę służbową z dnia [...] r. wykazała się brakiem wiedzy technicznej w temacie montażu urządzeń na dachach krytych dachówką co doprowadziło do sprzeciwu współwłaścicieli, którzy również nie mają tej wiedzy. Skarżąca pouczyła Sąd, że gdy ławy kominiarskie zamontowane na dachu na jej koszt nie spełniły swojego zadania, z przyczyn przedstawionych w piśmie z dnia 26.06.2018 r. do PINB dla miasta K., to znalazła rozwiązanie w postaci podestu, który został fachowo przymocowany do konstrukcji dachu, bez ingerencji w część wspólną nieruchomości. Podniosła, że z uwagi na doświadczenie zawodowe wie, że ponowne zamontowanie podestu, po następnym remoncie dachu (usunięciu gontów bitumicznych i wykonanie pokrycia dachu dachówką historyczną tzn. ceramiczną zakładkową), odbędzie się mniejszym kosztem niż wykonanie ław kominiarskich. Ponadto wskazała, że Organy obu instancji wykazały się nieznajomością art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c P.b. nakazując usunięcie urządzenia umożliwiającego kontrolę przewodów kominowych, na co Skarżąca wskazywała w piśmie do Organu I instancji z dnia 26.06. 2018 r. Zdaniem Skarżącej, powołującej się na orzecznictwo sądowe, ustawodawca w przepisach art. 50-51 P.b. nie przewidział badania przez organ prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ślad za tym tradycyjna i przeważająca obecnie wykładnia art. 51 p.b. przyjmuje, że w postępowaniu naprawczym organ bada zgodność robót z prawem budowlanym i sztuką budowlaną, pomijając kwestie naruszeń prawa własności, których usunięcie powinno nastąpić przed sądem powszechnym. Stanowi to charakterystykę istoty postępowania naprawczego, zaś wykładnia nie powinna uzupełniać tej instytucji prawnej z uwagi na rzekome niedopatrzenie ustawodawcy i potrzebę szerszej ochrony osób trzecich niż wyraźnie ustanowiona. 5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit.a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit.c). Natomiast w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 art. 145, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała żadnego z powyżej wspomnianych naruszeń, stąd nie było potrzeby i uzasadnienia dla jej eliminacji. 7. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy, w pierwszej kolejności zaś odnieść się do instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, którego to stwierdzenia domagają się Skarżący. Z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy zachodzi wyraźna sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy rozważaniu, czy zachodzi ten przypadek, nie jest jednak wystarczające wykazanie, że doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa. Biorąc powyższe za punkt wyjścia, orzecznictwo wypracowało pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 K.p.a. (por. wyroki NSA z 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2731/14, z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2519/14). Nie chodzi więc o jakiekolwiek, nawet znaczące uchybienia organu, tylko o takie, które nakazują przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. Nie każdy (nawet uzasadniony) zatem zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Biorąc pod uwagę powyższe, oraz treść normy wyrażonej w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., Sąd wskazuje, że nie dopatrzył się w działaniach Organów cech noszących znamiona rażącego naruszenia prawa, które prowadzić by miało do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. 8. W myśl normy zawartej w art. 28 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 - 31 w/w ustawy, które określają jakich obiektów budowa i wykonanie jakich robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę oraz, które spośród wymienionych można rozpocząć dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, a ten w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie zgłosi sprzeciwu. W obecnym stanie prawnym, do robót budowlanych innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b P.b., tj. innych niż samowolna budowa obiektu budowlanego lub jego części, wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, tj. do robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia - zastosowanie mają przepisy art. art. 50 i 51 P.b. Zgodnie z tymi przepisami, organ I instancji, po ocenie stanu istniejącego, zobowiązany jest do wydania jednej z decyzji wskazanych w art. 51 ust. 1, tj: nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1), bądź też nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (pkt 2). W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 - Prawa budowlanego posługuje się ogólną formułą "wykonania określonych czynności... w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem", do której można również zaliczyć wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. także wyrok NSA z dnia 4 września 2007 r., (sygn. akt II OSK 1160/06; wszystkie przytaczane orzeczenia pochodzą z bazy: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym szeroko dyskutowane jest zagadnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w relacji do postępowania naprawczego. I tak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. (sygn. akt II OSK 1358/16), Sąd uznał, że decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego organ wydaje m.in. wówczas, gdy wykaże, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych. Przyczyny wydania orzeczenia nakazującego zaniechanie dalszych robót budowlanych czy rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego są różne. Orzekając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. organ musi stwierdzić, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. NSA wskazał także, że kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlowe w toku stosowania procedury naprawczej z art. 50 i art. 51P.b. jest kwestią kluczową podobnie, jak względy zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi i organy winny ją w tym postępowaniu badać. Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 14 lutego 2017 r. (sygn. akt II OSK 1370/15), wskazując, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może badać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowania przez siebie czynności dowodowych. Z kolei w wyroku z dnia 22 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2566/14), NSA wskazał, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 P.b. organy nadzoru budowlanego nie są zwolnione z konieczności badania posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane. 9. Zgodnie z art. 19 ww. ustawy o własności lokali, jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Zgodnie natomiast z art. 201 K.c. do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli, a w przypadku braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Natomiast zgodnie z art. 199 K.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Ma to związek z tym, że ustawodawca, w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., nałożył na inwestora, zamierzającego zrealizować roboty budowlane, obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., w sposób wyraźny zróżnicował dwie kwestie - kwestię możliwości zastosowania normy art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., przewidującej obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kwestię badania w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 P.b. prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd ten, wypowiadając się przeciwko możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy, wskazał jednocześnie, iż badanie tytułu prawnego do nieruchomości w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 51 tego prawa powinno odbywać się w ramach prowadzonego postępowania dowodowego. W przypadku braku takiej zgody organ powinien podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. 10. Przenosząc powyższe na tę sprawę wskazać należy, że bez wątpienia mamy w niej do czynienia z postępowaniem legalizacyjnym. Jak wynika z akt sprawy, współwłaściciele [...] lokali mieszkalnych, odpowiadając na pismo Organu powiatowego z dnia [...] r., znak: [...], jednoznacznie oświadczyli, że nie wyrażają zgody na legalizację podestu wykonanego przez Skarżącą na dachu budynku będącego częścią wspólną wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości, iż zgoda wszystkich współwłaścicieli budynku determinuje prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co z resztą wynika wprost z art. 199 K.c., a zatem brak tej zgody uniemożliwia organowi nadzoru budowlanego przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w stosunku do samowolnie wykonanych robót budowlanych. Także wystąpienie do sądu powszechnego o wydanie orzeczenia zastępującego zgodę pozostałych współwłaścicieli możliwe jest tylko w sytuacji gdy wystąpią o to współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, oraz przed wykonaniem czynności przekraczającej zarząd rzeczą wspólną, nie zaś po jej wykonaniu. W sprawie tej bezsporne jest, że Skarżący nie posiadają [...] udziałów umożliwiających im takie wystąpienie. Tym samym Organ prawidłowo uznał, iż ze względu na nieposiadanie prawa do dysponowania zajętą częścią wspólną budynku, legalizacja przedmiotowych robót nie była możliwa. 11. Podsumowując powyższy wywód wskazać należy, że nie ma jakichkolwiek podstaw odnoszących się do argumentów prawnych oraz aksjologii konstytucyjnego systemu ochrony prawa własności uzasadniających różnicowanie pozycji inwestora w ten sposób, że w przypadku wystąpienia o pozwolenie na budowę musi on wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze stosownego oświadczenia, a w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia kwestia tytułu inwestora do nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane byłaby traktowana jako irrelewantna i z tego względu miałaby ona pozostawać poza kontrolą właściwych organów administracji, jak tego oczekiwaliby Skarżący. Mając na względzie powyższe, w tym tryb prowadzonego przez Organy postępowania (art. 50- 51 P.b.) oraz art. 4 P.b. stanowiący, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, w ocenie Sądu Organy prawidłowo uznały, że Skarżąca (stosownie do art. 199 K.c.) nie uzyskała zgody wszystkich współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, stąd zarzuty Skarżących w powyższym zakresie uznał za nieuzasadnione. 12. Z podanych powyżej przyczyn skarga nie była zasadna. Organy administracji rozpatrujące niniejszą sprawę, nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego, bowiem należycie zgromadziły materiał dowodowy i poddały go analizie. Nie naruszono też norm prawa materialnego. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Organu pierwszej instancji, zostały wydane w wyniku ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i po dokonaniu prawidłowej oceny dowodów oraz po zastosowaniu prawidłowej wykładni prawa. 13. Na marginesie, odnosząc się do zarzutu dopuszczenia do udziału w postępowaniu osoby nie będącej stroną, Sąd zauważa, że zgodnie z art. 52 P.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 P.b., co jednoznacznie wskazuje że są to podmioty będące adresatami decyzji wydawanymi w oparciu o art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 P.b., zatem nie można postawić Organom zarzutu nieprawidłowego działania w tym zakresie (por. także wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 195/14). 14. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a Sąd skargę oddalił.