II SA/Sz 1297/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Kazimierz Maczewski /spr./ Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Płocharska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r. odmówił M. P. przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania córek: R. i A. S. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z M. S. – ojcem obydwu córek, a fakt ten nie wymagał udowodnienia, bowiem znany on jest organowi z urzędu, ze składanych uprzednio przez wnioskodawczynię dokumentów w sprawach o przyznanie dodatków mieszkaniowych. W związku z tym organ uznał, że wnioskodawczyni wychowuje córki razem z ich ojcem i dlatego nie spełnia zawartej w art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych definicji osoby samotnie wychowującej dziecko. W odwołaniu z dnia [...] r. od tej decyzji M. P. podniosła, iż dzieci wychowuje sama, a z ich ojcem nie żyje od [...] r. i od tego czasu prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Od tego też roku otrzymuje od M. S. alimenty na dzieci – od [...] r. przysyłane przekazami pocztowymi. M. S. był wprawdzie zameldowany w mieszkaniu wnioskodawczyni, jednak posiadał odrębny pokój z osobnym wejściem. W dniu [...] r. M. S. wyprowadził się do matki i został u niej zameldowany na pobyt stały. M. P. wyjaśniła też, że do [...] [...] r. ujmowała M. S. we wnioskach o przyznanie dodatku mieszkaniowego, ponieważ w tych wnioskach należy ujmować wszystkie osoby, i ich dochody, zameldowane w mieszkaniu. Ponadto odwołująca się przedstawiła swoją trudną sytuację materialną, w związku z faktem, iż jest osoba bezrobotną, a ma na utrzymaniu uczące się córki w wieku [...] i [...] lat. Organ I instancji przesyłając w dniu [..] r. organowi odwoławczemu akta sprawy, uzupełnił je o dokumentację związaną z ubieganiem się M. P. o przyznanie dodatków mieszkaniowych z [...] r. i [...] r. oraz dołączył notatkę służbową sporządzoną w dniu [...] r. przez pracownicę OPS, zawierającą opis dokonanych przez nią w tym dniu ustaleń, dotyczących miejsca zamieszkania M. S. O przesłaniu akt organ I instancji powiadomił M. P. pismem z [...] r. Po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 3 pkt 17, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, organ odwoławczy stwierdził, że M. P. i M. S. od wielu lat zamieszkują razem i mają [...] wspólnych dzieci (najstarsza córka ma [...] lata i jest już osobą usamodzielnioną). Po raz pierwszy M. P. wystąpiła o przyznanie przedmiotowego zasiłku w dniu [...] r., lecz decyzją z [...] r. organ I instancji odmówił jej przyznania tego świadczenia, uznając, że wnioskodawczyni wychowuje dzieci razem z ich ojcem – tym samym nie jest osobą samotną. Od tej decyzji wnioskodawczyni się nie odwołała, co – zdaniem organu odwoławczego – oznacza, że się z nią zgodziła. Organ II instancji wyjaśnił też, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji z dnia [...] r. M. S. zameldował się w mieszkaniu swojej matki w [...] przy ul. [...], lecz ustalono, że faktycznie nadal mieszka razem z M. P. i ich dziećmi przy ul. [...]. Fakt ten został potwierdzony podczas wizyty środowiskowej oraz rozmowy telefonicznej z bratem M. S. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że fakt wspólnego zamieszkiwania ojca, matki i dzieci, kontakt z dziećmi, mieści się w pojęciu "wspólnego wychowywania dzieci", które to pojęcie należy rozumieć bardzo szeroko, m. in. jako dbanie o rozwój fizyczny i psychiczny dziecka, stwarzanie mu poczucia bezpieczeństwa itp. Od decyzji organu odwoławczego M. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podnosząc iż samotnie wychowuje trzy córki, z czego jedna jest już pełnoletnia, a na utrzymaniu ma dwie młodsze córki w wieku [...] i [...] lat. Z ojcem dzieci – M. S. – skarżąca nie żyje od [...] r., i od tego czasu płaci on dobrowolnie alimenty na dzieci w kwocie [...] zł miesięcznie, wysyłając je przekazem pocztowym. Skarżąca nie prowadzi też wspólnego gospodarstwa domowego z ojcem dzieci. Odnosząc się do stwierdzenia organów obu instancji, iż we wnioskach o przyznanie dodatku mieszkaniowego umieszczała także M. S. i jego dochody, skarżąca wyjaśniła, że robiła tak, ponieważ tak nakazywało prawo, iż należy wskazać wszystkie osoby zameldowane w mieszkaniu i ich dochody. Wobec tego, że M. S. był zameldowany w mieszkaniu skarżącej i nie chciał się dobrowolnie wyprowadzić, skarżąca umieszczała go we wnioskach. Obecnie M. S. wyprowadził się do matki i został u niej zameldowany. Skarżąca wyjaśniła też, że od decyzji organu I instancji z dnia [...] r. nie odwoływała się, ponieważ pracownice OPS w [...] powiedziały, że omawiany dodatek jej się nie należy. Ponadto skarżąca wskazała, że nawet w okresie kiedy M. S. zamieszkiwał w mieszkaniu skarżącej, zajmował osobny pokój z osobnym wejściem, a jego kontakty z dziećmi "są sporadyczne, wychodził rano z domu i przychodził późno w nocy", nie pomagając skarżącej w wychowywaniu dzieci, ani nie chodził do szkoły na wywiadówki. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, chociaż z innych powodów niż podniesione w skardze, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przeprowadzenie postępowania dowodowego w taki sposób, aby zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na rozpatrzenie i załatwienie sprawy w sposób zgodny z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Aby skutecznie obronić się przed zarzutem dowolności i przekroczenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów, rozstrzygnięcie organu musi znajdować odpowiednie oparcie w zebranych dowodach. W myśl art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Na potrzeby tej ustawy ustawodawca w art. 3 pkt 17 sformułował definicję samotnego wychowywania dziecka – przez co należy rozumieć "wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji, orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka". Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż twierdzeniom skarżącej, że od [...] r. samotnie wychowuje dzieci: R. S. i A. S., bowiem od tego czasu nie żyje z ich ojcem i nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego organ I instancji przeciwstawił fakt, iż uprzednio, na potrzeby dodatków mieszkaniowych skarżąca wykazywała, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z M. S., ojcem obydwu córek – co oznacza, że rodzice razem zamieszkują i wychowują wspólne dzieci. W odwołaniu od tej decyzji M. P. wyjaśniała przyczyny podawania we wnioskach o dodatek mieszkaniowy M. S., wskazując równocześnie w odwołaniu, że zajmował on odrębny pokój z osobnym wejściem i nie prowadził wspólnego z nią gospodarstwa domowego, a ponadto obecnie M. S. wyprowadził się do mieszkania matki przy ul. [...] w [...], gdzie w dniu [...] r. został zameldowany na stałe. Po otrzymaniu odwołania organ I instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe, utrwalone notatką służbową pracownicy OPS w [...] z dnia [...] r. Na ustalenia zawarte w tej notatce powołał się organ II instancji w zaskarżonej decyzji, uznając, że M. S. nadal zamieszkuje w [...] przy ul. [...], razem ze skarżącą i ich dziećmi, co zostało potwierdzone "podczas wizyty w środowisku (rozmowa z sąsiadami), jak również podczas przeprowadzonej rozmowy telefonicznej z bratem M. S.". W związku z tym, w zaskarżonej decyzji podkreślono, że fakt wspólnego zamieszkiwania ojca, matki i dziecka, kontakt z dziećmi, mieści się w pojęciu "wspólnego wychowywania dzieci", które to pojęcie należy rozumieć bardzo szeroko, między innymi, jako dbanie o rozwój fizyczny i psychiczny dziecka, stwarzanie mu poczucia bezpieczeństwa itp. Zdaniem Sądu, sam fakt zamieszkiwania matki, dzieci i ojca w tym samym budynku nie przesądza o tym, że oboje rodzice uczestniczą w wychowaniu dzieci. Podzielając jednak co do zasady pogląd, iż fakt wspólnego zamieszkiwania ojca, matki i dzieci stanowi jedną z zasadniczych przesłanek uznania, iż rodzice "wspólnie wychowują" dzieci, i skoro fakt taki w niniejszej sprawie stał się podstawą do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego, tym bardziej więc istotnego znaczenia nabiera prawidłowe, zgodne z procedurą administracyjną, ustalenie okoliczności związanych z zamieszkiwaniem M. S., a także uczestniczeniem w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z art. 81 K.p.a. "okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2". Powołany art. 10 K.p.a. stanowi: § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. § 2. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. § 3. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Należy stwierdzić, że organy obu instancji nie wypełniły obowiązków nałożonych w tych przepisach. W sprawie niniejszej jest to tym bardziej istotne, wobec faktu, iż organ II instancji w decydującej mierze oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach organu I instancji dokonanych już po wydaniu swej decyzji z dnia [...] r., i to utrwalonych wyłącznie w formie notatki urzędowej pracownicy OPS w [...] - bez przeprowadzenia innych dowodów, w szczególności przesłuchania świadków. Uznać w związku z tym należy, że zapewnienie skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji miało w niniejszej sprawie poważne znaczenie, i jedynie w takiej sytuacji spełnione byłyby wymagania określone w art. 81 K.p.a. Odstąpienie w takiej sytuacji od wymogu określonego w art. 10 § 1 K.p.a. oraz poprzestanie na ustaleniach zawartych w notatce urzędowej stanowi także – zdaniem Sądu – naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Mając te okoliczności na względzie, nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że zaskarżona decyzja, wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 K.p.a.), w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w pkt II wydano w oparciu o art. 152 tejże ustawy.