II SA/Sz 1297/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. decyzją z dnia [...] r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r.1257), zwanej dalej "K.p.a.", art. 24 ust. 2c, art. 24a ust. 12 oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 7d pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.), zwanej dalej "P.g.k." oraz § 44 pkt. 2, § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Marii i J. D. z dnia 25 sierpnia 2017 r. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. znak: [...] orzekającej o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla działki o nr ewid. [...] położonej w obrębie ewidencyjnym R. , gmina K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że M. i J. D. pismem z dnia 14 lipca 2017 r. złożyli wniosek o aktualizację danych w ewidencji gruntów i budynków, polegającą na zmianie obecnego użytku gruntowego dla działki o nr ewid. [...] obręb R., gmina K., z "R - grunty orne" na "nieruchomość rolna niezabudowana". W uzasadnieniu wskazali, że zmiana oznaczenia użytku gruntowego wynika z zapisów aktu notarialnego z dnia [...] r. Repertorium A Numer [...]. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Starosta [...] odmówił aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków w żądanym zakresie. M. i J. D. odwołali się od powyższej decyzji zarzucając, że nie zawiera wszystkich koniecznych elementów wymaganych art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. Rozpatrując wniesione odwołanie organ II instancji wskazał, że oznaczenie użytków gruntowych w ewidencji gruntów i budynków nie zależy od przeświadczenia czy stanowiska właściciela gruntu ani od uznania czy poglądu organu lecz wprost od tego czy dany grunt odpowiada definicji legalnej określonego gruntu czy też nie. Stosownie do § 68 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków zaliczenie gruntów do poszczególnych użytków odbywa się zgodnie z zapisami załącznika nr 6 do rozporządzenia, gdzie wskazane są cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Wspomniany załącznik nie posługuje się pojęciem "nieruchomości rolnej niezabudowanej" i w związku z tym nie zawiera cech i przesłanek do zaliczenia gruntu do takiego użytku. Co najwyżej cechy nieruchomości rolnej niezabudowanej należy a contrario odczytać z cech użytku (Br) - grunt rolny zabudowany. Najważniejszą cechą do zaliczenia działki ewidencyjnej do gruntów rolnych zabudowanych jest istnienie na gruncie budynku, budowli lub urządzeń, które są związane z rolniczym użytkowaniem działki. Działka wykorzystywania na cele rolne, która nie spełnia tych przesłanek jest w istocie gruntem rolnym niezabudowanym, który w przedmiotowej sprawie, na potrzeby ewidencji gruntów i budynków, oznaczony jest symbolem R - grunty orne. Organ II instancji wyjaśnił dalej, że w wyniku przeprowadzanej modernizacji ewidencji gruntów i budynków zmianie uległa jedynie powierzchnia działki nr [...]. Z wykazu zmian gruntowych z roku 1998, który stanowił załącznik do projektu podziału działki o nr ewid. [...], z której powstała działka o nr [...] wynika, że działka oznaczona była symbolem RVI i stanowiła grunt orny będący własnością osób fizycznych. Z akt sprawy nie wynika, aby po 19 latach użytkowania zmienił się sposób użytkowania czy cechy fizyczne działki, które uzasadniałyby wprowadzenie zmian. Tak jak uzasadnił to w swojej decyzji organ I instancji dane z aktu notarialnego uprawniają organ służby geodezyjnej do wprowadzenia zmian w zakresie danych podmiotowych. Akt notarialny jest szczególną formą czynności prawnej, której przedmiotem jest przeniesienie prawa własności, zaś cechy fizyczne działki, w tym oznaczenie użytków gruntowych i klas bonitacyjnych określane są w dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Skargę na powyższą decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł J. D.. Zaskarżając decyzję w całości, zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 6, art. 7, art. 35 § 1-3, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego - w wyniku czego nastąpiło nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego, a także poprzez niezastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów § 12 rozporządzenia ministra rozwoju regionalnego i budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, pomimo iż z okoliczności sprawy wynika, że powinien on zostać zastosowany, a także z powodu błędnego zastosowania § 45 ust. ww. rozporządzenia, pomimo iż z okoliczności sprawy wynika, że nie było podstaw do jego zastosowania. Mając na uwadze powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej zwaną "P.p.s.a.". Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla działki o nr ewid. [...] położonej w obrębie ewidencyjnym R. , gmina K. w zakresie oznaczenia użytków gruntowych. Natomiast sprawa w zakresie zmiany dotyczącej powierzchni działki w ewidencji została zarejestrowana i rozpoznawana przez Sąd pod sygn. akt II SA/Sz 1176/17. Postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją zostało wszczęte na wniosek M. i J. D. z dnia 14 lipca 2017 r. o aktualizację danych w ewidencji gruntów i budynków, polegającą na zmianie obecnego użytku gruntowego dla działki o nr ewid. [...] obręb R., gmina K. z "R - grunty orne" na "nieruchomość rolna niezabudowana". Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm. – dalej zwana "P.g.k.") oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm. – dalej zwane "rozporządzeniem"). Zgodnie z art. 22 ust. 1 P.g.k., ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Według § 45 ust. 1 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, 3) wyeliminowania danych błędnych. Przepis § 45 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio. Z kolei według § 35 pkt 1 i 7 rozporządzenia źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a także wyniki oględzin. Wreszcie § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia stanowi, że z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Z art. 20 ust. 1 pkt 1 P.g.k. wynika, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje m.in. informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje powyższe zawiera operat ewidencyjny, który składa się z: 1) prowadzonej w systemie teleinformatycznym bazy danych, oraz 2) zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych (art. 24 ust. 1 P.g.k.). Zawarte w ewidencji dane podlegają aktualizacji dwojaki sposób: 1) w trybie czynności materialno-technicznej z urzędu (art. 24 ust. 2a pkt 1 i art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy, § 46 ust. 2 rozporządzenia) lub na wniosek uprawnionego podmiotu (art. 24 ust. 2a pkt 2 i art. 24 ust. 2b pkt 1 P.g.k.), 2) w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2a i art. 24 ust. 2b pkt 2 P.g.k.) kończącej postępowanie wszczęte w trybie § 47 ust. 3 rozporządzenia, przy czym decyzja może mieć charakter merytoryczny, tj. rozstrzygać o wprowadzeniu zmiany lub odmowie jej uwidocznienia, bądź proceduralny - w przypadku umorzenia wszczętego z urzędu postępowania w sprawie. Istotne dla sprawy jest spostrzeżenie, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. zasada utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (przepisy Rozdziału 3 rozporządzenia). Jak podkreślono w orzecznictwie "aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1). Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Usuwanie zatem błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008 r., III SA/Kr 119/08, Lex nr 510289). Mając na uwadze treść przytoczonych przepisów za trafne Sąd uznał stanowisko organu, że brak jest podstaw do zmiany oznaczenia działki nr [...] z "RVI – grunty orne" na oznaczenia wnioskowane przez skarżącego, tj. przywrócenie oznaczenia "nieruchomość rolna niezabudowana". Po pierwsze prawidłowo organ wskazał, że dokonując rejestracji w ewidencji działki nr [...], w momencie jej powstania w wyniku decyzji orzekającej o podziale nieruchomości z dnia [...] r., znak: [...], jako rodzaj użytków wykazano "R – grunty orne" i takie określenie nadal funkcjonuje w ewidencji. Potwierdzają to znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, tj. "Opis i mapa" według stanu z roku 1999 oraz "Wykaz zmian danych ewidencyjnych" z dnia [...] r. Natomiast twierdzenie skarżącego, jakoby działka nr [...] w ewidencji gruntów i budynków oznaczona została jako "nieruchomość rolna niezabudowana", nie znajduje odzwierciedlenia we wskazanych dokumentach. Skarżący również nie wskazał żadnego dowodu na tą okoliczność. Przedłożone przez skarżącego dokumenty potwierdzają, że w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] sposób korzystania z nieruchomości określony był jako "nieruchomość rolna niezabudowana", a następnie zmieniony na "R - grunty orne". Słusznie też organ wskazał, że wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów i budynków poprzez zastąpienie oznaczenia użytku gruntowego "R - grunty orne" na użytek "nieruchomość rolna niezabudowana" jest nieuzasadnione, ponieważ zmiana taka nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa, w szczególności w przepisach rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Podsumowując stwierdzić należy, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny w oparciu o zgromadzoną dokumentację, która była wystarczająca dla rozstrzygnięcia sprawy. Dokonał również prawidłowej oceny i kwalifikacji tego stanu z punktu widzenia informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków nie znajdując podstaw do ich aktualizacji. Mając powyższe na uwadze skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. W tej sytuacji nie mógł zostać uwzględniony wniosek skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania, gdyż zgodnie z art. 200 cyt. ustawy zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu, który wydal zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność tylko w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji.