II SA/Sz 1298/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. na rzecz skarżącego A. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...], numer [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", art. 50, art. 55, art. 89c, art. 92a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), art. 79a, art. 80 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584 ze. zm.) oraz 1p. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania A.W. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł (słownie: [...]), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że zaskarżoną decyzją nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł, a podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części. Powyższe stwierdzono podczas prób przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy – A.W. z siedzibą w S. przy ul. [...]. Przebieg podejmowanych prób kontroli został utrwalony w protokole z czynności organu nr [...] z dnia [...] i notatce służbowej z dnia [...]. Pismem z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. Postępowanie zakończyło się wydaniem przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z dnia [...] o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości [...] złotych za stwierdzone w sprawie naruszenie. W odwołaniu od wymienionej decyzji A.W. wniósł o wstrzymanie wykonania nałożonej kary i anulowanie jej w całości. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie zasad postępowania, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącego, organ I instancji nie mógł uznać doręczenia zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli za skuteczne. Skarżący podniósł, że swoim postępowaniem nie przyczynił się do zaistnienia sytuacji opisanej w decyzji i tym samym organ I instancji nie mógł uznać, iż nie poddał się kontroli lub uniemożliwił przeprowadzenie kontroli w całości lub w części. Ponadto skarżący wyjaśnił, że nie mieszka w budynku głównym pod numerem [...] , tylko w oficynie i na budynku głównym nie ma jego nazwiska. Dlatego kontrolujący nie mogli go odnaleźć. Organ odwoławczy po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie stwierdził, że stosownie do art. 92a ust. 1, 4 i 6 ustawy o transporcie drogowym, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć: 1) [...] złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli; 2) [...] złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio od 11 do 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli; 3) [...] złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio od 51 do 250 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli; 4) [...] złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie większej niż 250 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli; 5) [...] złotych - dla podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym. 4. Za kierowców, o których mowa w ust. 3 pkt 1-3, uważa się również osoby niezatrudnione przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, wykonujące osobiście przewozy drogowe na jego rzecz. 6. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Zgodnie z art. 50 ust. 1 lit. a ustawy o transporcie drogowym, do zadań Inspekcji należy kontrola przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 22. Stosownie do treści art. 55 ustawy o transporcie drogowym, inspektor wykonując zadania, o których mowa w art. 50, ma prawo do: 1) wstępu do pojazdu; 2) kontroli dokumentów; 2a) kontroli karty kierowcy i karty przedsiębiorstwa; 3) kontroli zainstalowanych lub znajdujących się w pojeździe urządzeń pomiarowo- kontrolnych lub tachografu cyfrowego; 3a) kontroli używanego w pojeździe urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; 4) kontrolowania masy, nacisków osi i wymiarów pojazdu przy użyciu przyrządu pomiarowego; 5) żądania od podmiotu wykonującego przewóz drogowy i jego pracowników pisemnych lub ustnych wyjaśnień, okazania dokumentów i innych nośników informacji oraz udostępnienia wszelkich danych mających związek z przedmiotem kontroli; 6) wstępu na teren podmiotu wykonującego przewóz drogowy, w tym do pomieszczeń lub lokali, gdzie prowadzi on działalność lub przechowuje dokumenty i inne nośniki informacji wymagane przepisami, o których mowa w art. 4 pkt 22, w dniach i godzinach, w których jest lub powinna być wykonywana ta działalność. 1a. Inspektor przeprowadza czynności kontrolne, o których mowa w ust. 1 pkt 2, 5 i 6, w obecności przedsiębiorcy albo osoby przez niego upoważnionej. 1b. Kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87, inspektor dokonuje w obecności kierującego przemieszczającym się środkiem transportu. W myśl art. 89c ustawy o transporcie drogowym, do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W tym miejscu organ przytoczył przepisy ww. ustawy mogące mieć zastosowanie do kontroli i kontrolujących Następnie organ odwoławczy stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, notatki służbowej z dnia [...], protokołu z czynności organu (z dnia [...]) wskazuje, że strona dopuściła się naruszenia niepoddania się kontroli w całości. Pismem z dnia [...] organ I instancji zawiadomił stronę o zamiarze wszczęcia kontroli. Zawiadomienie zostało doręczone stronie na zasadach określonych w art. 44 K.p.a. Pierwsze zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w Urzędzie Pocztowym w [...] wraz z informacją o możliwości jej odebrania w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata nosi datę [...]. Przesyłka nie została podjęta we wskazanym terminie, więc w dniu [...] powtórnie pozostawiono zawiadomienie o możliwości odebrania przesyłki w terminie 7 dni od dnia jej pozostawienia. Przesyłki nie odebrano również w tym terminie. Po upływie terminu do jej podjęcia, Urząd Pocztowy w [...] zwrócił przesyłkę do organu I instancji (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru - w aktach sprawy). Stosownie do treści art. 44 § 4 K.p.a. doręczenie uznaje się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, na który pozostawiono przesyłkę w urzędzie, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W przedmiotowej sprawie doręczenie zostało dokonane z dniem upływu terminu do odebrania przesyłki, tj. z dniem [...], gdyż był to ostatni dzień do odebrania przesyłki. W dniu [...] organ I instancji podjął próbę przeprowadzenia kontroli i z tych czynności sporządzono protokół oraz notatkę służbową. Inspektorzy udali się do siedziby przedsiębiorcy pod adres ul. [...] w [...], gdzie nie zastano przedsiębiorcy, ani osoby upoważnionej do jego reprezentowania. W ocenie organu odwoławczego, powyższe działania organu I instancji wskazują, że strona dopuściła się naruszenia w postaci niepoddania się przeprowadzeniu czynności kontrolnych w całości. Pomimo skutecznego zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli przedsiębiorca nie był obecny w przedsiębiorstwie w dniu kontroli i mimo swojej nieobecności nie wskazał pisemnie osoby upoważnionej do reprezentowania go podczas kontroli. W związku z powyższym, zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego zasadne stało się utrzymanie nałożonej przez organ I instancji kary pieniężnej w wysokości [...] złotych za naruszenie z 1p. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu należy wskazać, że skarżący został prawidłowo powiadomiony o zamiarze rozpoczęcia kontroli. Skarżący nie przedstawił jakichkolwiek dowodów świadczących o niedoręczeniu mu przez Pocztę Polską awizowanych zawiadomień o możliwości odebrania nadesłanej do niego korespondencji. Ponadto należy wskazać, że przesyłka zawierająca wyżej wymienione zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli została przesłana na adres wskazany przez stronę w Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej. Nadto z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że siedziba przedsiębiorstwa skarżącego w ogóle nie jest oznaczona w sposób umożliwiający jej odnalezienie, ponieważ w budynku nie ma nawet numeru lokalu, w którym skarżący prowadzi działalność gospodarczą. Zatem skarżący powinien zadbać o właściwe oznakowanie siedziby przedsiębiorstwa, ponieważ leży to w interesie skarżącego. Powyższa decyzja została zaskarżona przez A.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżący zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, wyrażający się w bezpodstawnym uznaniu, iż skarżący nie poddał się kontroli, w sytuacji, gdy nie miał on faktycznej wiedzy o wszczęciu postępowania kontrolnego oraz o planowanych czynnościach kontrolnych, a nadto na uznaniu, iż skarżący nie zapewnił swojej obecności podczas czynności kontrolnych, gdy okoliczności sprawy wskazują, iż pracownicy organu nie dotarli do siedziby przedsiębiorstwa kontrolowanego, znajdującej się w oficynie na tyłach budynku przy ul. [...] w [...], poprzestając jedynie na sprawdzeniu frontu opisanego budynku. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z uprzednią decyzją organu I instancji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W przekonaniu skarżącego zaskarżona decyzja organu II instancji, podobnie jak i decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w S., są wadliwe i jako takie powinny podlegać uchyleniu. Podniósł, że skarżący faktycznie nie miał świadomości wszczęcia postępowania kontrolnego, jak również nie zapoznał się z pouczeniami dołączonymi do zawiadomienia o wszczęciu postępowania. O ile bowiem nie ulega wątpliwości, iż przeprowadzenie procedury podwójnego awizowania rodzi, zgodnie z art. 44 K.p.a. skutek doręczenia, to skarżący faktycznie nie znał treści kierowanej do niego korespondencji, a w szczególności nie znał terminu planowanych czynności kontrolnych. Ze wskazywanego przez organ braku obecności skarżącego w siedzibie prowadzonej działalności gospodarczej, w sytuacji gdy organ miał świadomość, że skarżący nie miał faktycznej wiedzy o wszczętym postępowaniu kontrolnym nie sposób natomiast wywodzić twierdzenia o "niepoddaniu się kontroli", tym bardziej, iż organ nie podjął żadnych dodatkowych starań zmierzających do powiadomienia skarżącego o czynnościach kontrolnych. Jak przekonuje organ II instancji siedziba prowadzonej działalności gospodarczej nie jest w ogóle oznaczona, co uniemożliwia jej odnalezienie. Wypada jednak przypomnieć, na co skarżący zwracał uwagę w złożonym odwołaniu z dnia [...], iż nie zamieszkuje on w budynku głównym przy ul. [...], lecz w oficynie, znajdującej się na tyłach obiektu. W tym miejscu znajduje się również szyld informujący o prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej. Ustalenia organu wskazują natomiast, iż jego pracownicy próbowali dostać się do siedziby przedsiębiorstwa skarżącego jedynie od strony głównego budynku. W tej sytuacji nie może dziwić, iż wymienieni pracownicy stwierdzili brak kontrolowanego, czy też osoby upoważnionej do obecności w czasie kontroli. Faktycznie nie dotarli oni bowiem do siedziby przedsiębiorstwa kontrolowanego, która znajduje się w oficynie na tyłach budynku /i tam też jest oznaczona/. W tym stanie rzeczy twierdzenie o niepoddaniu się kontroli, przejawiające się w nieobecności kontrolowanego, względnie osoby upoważnionej wynika z braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy nie zaś z uchybienia skarżącego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 67 K.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postepowania mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. W ocenie sądu, z czynności kontrolnych, nawet nie zakończonych faktycznymi ustaleniami kontrolujących, niezwłocznie winien być sporządzony protokół odzwierciedlający kto, kiedy i w jaki sposób podejmował próbę przeprowadzenia kontroli. W niniejszej sprawie choć wystawiono dwa upoważnienia do przeprowadzenia kontroli dla J.B. i M.R., ale z czynności kontrolujących nie sporządzono protokołu. W aktach sprawy znajduje się notatka służbowa M.R. z dnia [...] w brzmieniu: "Dotyczy kontroli w siedzibie przedsiębiorcy w dniu [...]. W dniu [...] o godz. [...] na podstawie imiennego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli w siedzibie przedsiębiorcy nr [...] z dnia [...] udano się pod wskazany adres tj. ul. [...],[...], pod którym nikogo nie zastano. W załączeniu dokumentacja fotograficzna z miejsca planowanej kontroli." Z kolejnego dokumentu z dnia [...] zatytułowanego "Protokół z czynności", również sporządzonego i podpisanego tylko przez M.R., wynika więcej bowiem wiadomo już, że obaj upoważnieni do kontroli udali się do siedziby przedsiębiorcy. "O godz. [...] przedsiębiorca był nieobecny pod wskazanym adresem, na drzwiach wejściowych nie stwierdzono istnienia szyldu z nazwą przedsiębiorcy na klatce schodowej nie stwierdzono również szyldu z listą lokatorów posesji. Siedziba przedsiębiorcy Pana A.W. znajduje się w piętrowym ą budynku przed wejściem umieszczony jest domofon z numeracją lokali mieszkalnych: [...]. Do materiału sprawy dołączono 9 fotografii oraz notatkę z dnia [...]" Tak nieprecyzyjna dokumentacja kontroli, w ocenie sądu, przyczyniła się do błędnego stanowiska organu, tak I instancji, jak i organu odwoławczego. Skoro bowiem siedziba przedsiębiorcy wynikająca z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej mieści się w [...] przy ul. [...] a kontrolujący dotarli jedynie do budynku przy tej ulicy i o tym numerze, jednakże znajdowało się w nim jedynie siedem lokali mieszkalnych oznaczonych numerami od [...], to znaczy, że kontrolujący nie dotarli do siedziby prowadzącego działalność gospodarczą A.W., a więc do miejsca kontroli, stąd nie mogli stwierdzić, że przedsiębiorca był nieobecny w siedzibie prowadzonej działalności. Fakt ten bezsprzecznie potwierdzają sporządzone zdjęcia. Skoro zaś kontrolujący nie odnaleźli siedziby przedsiębiorcy, to zarzut niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w całości lub w części, zdaniem sądu, nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy i jest całkowicie nieuzasadniony. Dodać należy, że skarżący już w odwołaniu od decyzji stwierdził: "Chciałbym przy tym wyjaśnić że ja nie mieszkam w budynku głównym pod numerem [...] tylko w oficynie, i na budynku głównym nie widnieje moje nazwisko". Organy jednak okoliczności tych nie wyjaśniły, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w decyzjach i uznając, że notatka służbowa i materiał fotograficzny potwierdzają to stanowisko. Mając na uwadze powyższe nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości [...] złotych dokonane zostało z naruszeniem art. 92a ustawy o transporcie drogowym w związku z załącznikiem nr 3 do ww. ustawy lp. 1.5, a także z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.