II SA/Sz 1298/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi E. I., W. I., M. L., Z. L., A. G., M. G., H. C., L. C., K. C. – M., M. M., G. K., L. K., A. R., T. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. znak [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S solidarnie na rzecz skarżących E. I. i W. I. kwotę [...] złotych, M. L. i Z. L. kwotę [...] złotych, A. G. i M. G. kwotę [...] złotych, H. C. i L. C. kwotę [...] złotych, K. C. – M. i M. M. kwotę [...] złotych, G. K. i L. K. kwotę [...] złotych, A. R. i T. R. kwotę [...] złotych, a nadto solidarnie na rzecz skarżących E. I., W. I., M. L., Z. L., A. G., M. G., H. C., L. C., K. C. – M., M. M., G. K., L. K., A. R., T. R. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. , dalej również jako "PINB w S. ", odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych, wykonanych przez S. Klub Strzelecki [...], na działce nr geod. [...] obręb B., gm. K.. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w dniu 14 lutego 2017 r. (drogą elektroniczną) wpłynęło pismo Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przekazujące wniosek z dnia 31 stycznia 2017 r., radcy prawnego W. S., reprezentującego E. I., W. I., M. L., Z. L., A. G., M. G., H. C., L. C., K. C., M. M., G. K., L. K., A. R. oraz T. R., w sprawie nieprawidłowości budowlanych w procesie budowy strzelnicy przez Stowarzyszenie [...] w gm. K., obr. B. na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Organ wskazał, że wniosek uzupełniano kolejnymi pismami datowanymi na 7 marca 2017 r., 17 marca 2017 r., 20 marca 2017 r., 31 marca 2017 r., 13 kwietnia 2017 r. oraz 28 czerwca 2017 r. Dokonując oceny wniosku organ stwierdził, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl tego przepisu, mieszkańcy wsi J. reprezentowani przez radcę prawnego W. S. nie byliby stronami w postępowaniu dot. robót budowlanych wykonanych przez S. Klub Strzelecki [...] na dz. nr geod. [...] obr. B. , gm. K., gdyż nie posiadają w nim interesu prawnego (ewentualne wydanie decyzji administracyjnej przez tut. organ nie wpłynęłoby na ich prawa lub obowiązki, określone w aktach prawa materialnego, gdyż ewentualna decyzja o wstrzymaniu działalności strzelnicy i wykonaniu działań zapobiegawczych rodziłaby obowiązki jedynie w odniesieniu do właściciela terenu lub inwestora, który wykonał roboty budowlane, nie zaś w stosunku do osób mieszkających w sąsiedztwie). Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie wymienieni wyżej mieszkańcy wsi J. posiadają jedynie interes faktyczny, gdyż zaprzestanie użytkowania strzelnicy wiązałoby się ze zniesieniem wskazywanych przez nich uciążliwości tej działalności dla mieszkańców, w postaci słyszalnego hałasu (co było przedmiotem badania przez inne organy). W myśl przepisu art. 28 k.p.a., nie jest to podstawą do uznania za stronę w postępowaniu administracyjnym przed organem nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. Dalej organ argumentował, że zgodnie z przepisem art. 61 §1 k.p.a. "postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Natomiast art. 61 a §1 tej ustawy mówi, że "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, działka o numerze geodezyjnym [...] obr. B. , gm. K. nie stanowi własności ani też współwłasności mieszkańców wsi J. reprezentowanych przez W. S.. Zatem, nie będąc właścicielami ani też współwłaścicielami przedmiotowej działki, wyżej wymienieni mieszkańcy wsi J. nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego. Końcowo organ poinformował, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie funkcjonowania strzelnicy zlokalizowanej na działce nr geod. [...] obr. B. , gm. K., o którego wyniku pełnomocnik skarżących został poinformowany pismem z dnia 17 lipca 2017 r., znak: [...]. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wnieśli zażalenie do Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., dalej zwanego również ZWINB w S.. Zakwestionowali dokonaną przez organ pierwszej instancji wykładnię pojęcia strony postępowania administracyjnego, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 28 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. i wywodząc, że ich interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania wyraża się w tym, że pozostają w strefie zagrożenia oddziaływaniem strzelnicy, w szczególności poprzez ekspozycję na strzały oraz hałas dobiegające ze strzelnicy. Podnieśli również, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 , art. 28 i art. 66 ustawy Prawo budowlane przysługuje im, jako właścicielom nieruchomości znajdujących się w sferze oddziaływania obiektu budowlanego – strzelnicy, status strony. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili ponadto naruszenie szeregu przepisów procedury administracyjnej, które to naruszenia najogólniej rzecz ujmując sprowadzają się do niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. ZWINB w S., po rozpatrzeniu zażalenia uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył w tym zakresie postępowanie organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że w dniu 14 lipca 2016 r. do PINB w S. wpłynęło pismo radcy prawnego W. S., w sprawie udzielenia informacji dotyczącej eksploatacji dawnego obiektu wojskowego (strzelnicy), zlokalizowanego na dz. nr geod. [...], obr. B. , gm. K.. Pismem z dnia 1 sierpnia 2016 r., znak: [...], PINB w S. udzielił stosownej odpowiedzi na ww. pismo. W dniu 12 grudnia 2016 r. do PINB w S. wpłynęło pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S., przekazujące zgodnie z właściwością rzeczową oraz miejscową kolejne pismo radcy prawnego w sprawie dz. nr geod. [...], obr. B. , gm. K., w części dotyczącej wykonania obiektów budowlanych: parking, wiaty oraz inne obiekty budowlane. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w trybie przepisów DZIAŁU VIII (SKARGI I WNIOSKI) Kodeksu postępowania administracyjnego, pismem z dnia 14 lutego 2017 r., znak: [...], organ powiatowy udzielił radcy prawnemu W. S. odpowiedzi w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 12 grudnia 2016 r. W dniu 9 stycznia 2017 r., do organu powiatowego wpłynęło pismo Urzędu Gminy K., przekazujące wniosek radcy prawnego W. S. o udostępnienie informacji publicznej, którą stanowi decyzja o dopuszczeniu do użytkowania strzelnicy położonej w B. na działce o numerze geodezyjnym [...] wraz z załącznikami lub inny dokument o analogicznej treści, który stanowi o dopuszczeniu do użytkowania strzelnicy położonej na nieruchomości. Pismem z dnia 16 stycznia 2017 r., znak: [...] 1/2-1/2017 organ powiatowy udzielił wnoszącemu stosownej odpowiedzi. Pismem z dnia 31 stycznia 2017 r. wskazani w sentencji zaskarżonego postanowienia mieszkańcy Gminy K., reprezentowani przez radcę prawnego W. S., wnieśli skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. . Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w trybie przepisów Działu VIII (Skargi i wnioski) Kodeksu postępowania administracyjnego, ZWINB w S. uznał, że PINB w S. nie wyjaśnił w toku podjętych dotychczas działań kwestii podnoszonych przez skarżących w ww. skardze, a związanych z legalnością budowy i bezpieczeństwem użytkowania przedmiotowej strzelnicy. Mając na względzie powyższe, pismem z dnia 10 marca 2017 r., znak: [...], ZWINB w S. zobowiązał organ powiatowy do wyjaśnienia ww. kwestii związanych z funkcjonowaniem przedmiotowej strzelnicy i w zależności od dokonanych ustaleń, ewentualnego podjęcia dalszych działań. Jednocześnie zobowiązał PINB w S. do zawiadomienia, w myśl przepisu art. 237 § 3 k.p.a., skarżących o dokonanych ustaleniach - ze szczególnym uwzględnieniem kwestii podniesionych w ww. skardze. Organ wskazał, że kolejnymi pismami z dnia 7 marca 2017 r., 17 marca 2017 r., 20 marca 2017 r., 31 marca 2017 r., 13 kwietnia 2017 r. oraz 28 czerwca 2017 r., skarżący uzupełniali kwestie podnoszone w ww. skardze z dnia 31 stycznia 2017 r., a także podnosili nowe okoliczności, związane z legalnością budowy i bezpieczeństwem użytkowania przedmiotowej strzelnicy. Po analizie przedłożonych akt sprawy, ZWINB w S. stwierdził, że wskazani w postanowieniu mieszkańcy Gminy K. nie wnieśli dotychczas pisma, które można by potraktować jako wniosek o wszczęcie przez PINB w S. postępowania administracyjnego w sprawie - cyt.: "robót budowlanych wykonanych przez S. Klub Strzelecki [...] na dz. nr geod. [...], obr. B. , gm. K.". W szczególności, zdaniem organu, za taki wniosek nie można uznać skargi z dnia 31 stycznia 2017 r., ani też pism uzupełniających z dnia 7 marca 2017 r., 17 marca 2017 r., 20 marca 2017 r., 31 marca 2017 r., 13 kwietnia 2017 r. oraz 28 czerwca 2017 r. Tym samym PINB w S. nie miał w obecnym stanie sprawy podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Organ zwrócił uwagę na okoliczność, iż PINB w S. prowadził, na podstawie skarg wnoszonych przez pełnomocnika mieszkańców Gminy K., szereg postępowań skargowych - w trybie przepisów Działu VIII (Skargi i wnioski) Kodeksu postępowania administracyjnego - i w takim też trybie został zobowiązany do udzielenia skarżącym odpowiedzi na wnioski zawarte w skardze z dnia 31 stycznia 2017 r., uzupełnionej kolejnymi pismami skarżących. Zatem na obecnym etapie sprawy, rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek organ uznał za bezprzedmiotowe - wobec braku takiego wniosku ze strony skarżących. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na opisane wyżej postanowienie skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego podnieśli zarzuty: 1. naruszenia art. 28 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmówienie przez organ skarżącym legitymacji do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania, podczas gdy skarżący posiadają interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania, jako osoby: a) które pozostają w strefie zagrożenia oddziaływaniem strzelnicy, w szczególności poprzez ekspozycję na strzały oraz hałas dobiegające ze strzelnicy, co uzasadnia występowanie ich jako stron w trakcie postępowania o dopuszczenie do użytkowania strzelnicy i zatwierdzenie jej regulaminu; b) którym zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9), art. 28 ust. 2 oraz art. 66 Prawa budowlanego, przysługują prawa strony jako właścicielom nieruchomości znajdujących się w sferze oddziaływania obiektu budowlanego mogącego zagrażać życiu i zdrowiu ludzkiemu, mieniu bądź środowisku, c) które posiadają ważny interes prawny, którego naruszenie nastąpiło lub może dopiero nastąpić, oparty o przepisy prawa materialnego; 2. naruszenia art. 7 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w szczególności poprzez wybiórcze traktowanie dostarczonej organowi dokumentacji oraz brak rozważenia informacji przekazanych organowi o nieprawidłowościach przy wznoszeniu i użytkowaniu strzelnicy; 3. naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący brak zaufania stron i uczestników postępowania, w tym w szczególności skarżących, poprzez zaniechanie informowania o podejmowanych czynnościach, pomimo monitów skarżących zmierzających do powzięcia informacji o prowadzonej sprawie, a także wykonywaniu czynności bez poinformowania skarżących, co uniemożliwiało wgląd skarżącym w sposób i dokonywanie ewentualnych ustaleń końcowych przeprowadzonych czynności; 4. naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, zasadzające się na ignorowaniu wyrażonej przez organ odwoławczy opinii co do innych obiektów strzelnic wykorzystywanych w podobny sposób na terenie województwa; 5. naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie od wezwania skarżących do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie, skutkującego uniemożliwieniem skarżącym ustosunkowanie się do jednostronnych twierdzeń zarządzających strzelnicą i wskazanie nieprawidłowości dotyczącej przedkładanej dokumentacji, która stanowiła podstawę wydanego rozstrzygnięcia; 6. naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. poprzez uznanie braku możliwości wszczęcia postępowania, pomimo wniesienia przez podmiot będący stroną postępowania wniosku o jego wszczęcie; 7. naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego, w szczególności dostarczonej przez skarżących dokumentów Wójta Gminy K., których treść znacząco odbiega od ustaleń dokonanych przez Organ; 8. naruszenia art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zatajenie przed stroną postępowania o powołaniu świadka, określanego przez Organ, jako byłego żołnierza stacjonującej w pobliżu strzelnicy jednostki wojskowej i uniemożliwienie tym samym wzięcia udziału przez stronę w czynnościach dowodowych przesłuchania świadka, w tym w prawie zadania pytań świadkowi; 9. naruszenia art. 104 § 2 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia istoty sprawy, tj. brak poruszenia w uzasadnieniu decyzji kwestii podniesionych przez skarżących, w szczególności dotyczących stanu dawnego obiektu strzelnicy, opisywanego w oficjalnych protokołach przejęcia nieruchomości, jako nadający się wyłącznie do rozbiórki, co uzasadnia twierdzenie o odbudowie, a nie bieżącej konserwacji strzelnicy, 10. naruszenia art. 55 ust. 1 pkt 1) lit. a) Prawa budowlanego, poprzez brak zastosowania przepisów wskazujących, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu sportu i rekreacji, znajdującego się w kat. V załącznika do ustawy, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu, a które powinno skutkować wydaniem orzeczenia o natychmiastowym wstrzymaniu działalności strzelnicy. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania i nakazanie natychmiastowego wstrzymania prowadzenia działalności strzeleckiej na terenie strzelnicy w B. oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę ZWINB w S. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola przeprowadzona w niniejszej sprawie wykazała, że skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi jest postanowienie ZWINB w S., którym organ ten uchylił w całości postanowienie PINB w S. odmawiające wszczęcia postępowania i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Jak wynika z przedłożonych sądowi akt postępowania administracyjnego, skarżący pismem z dnia 31 stycznia 2017 r., domagali się po pierwsze przeprowadzenia przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości przeprowadzenia inwestycji budowy strzelnicy w B. , a po wtóre objęcia nadzorem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. oraz Starosty [...], których działania, w szczególności brak nadzoru nad organem architektoniczno-budowlanym, doprowadziły do wybudowania i oddania do użytku strzelnicy w B. . Pisma pełnomocnika skarżących z dnia 17 i 20 marca 2017 r. zostały przez ZWINB w S. przekazane PINB w S. , zgodnie z właściwością, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. (pismo ZWINB w S. z dnia 27 marca 2017 r.). Analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że organ pierwszej instancji pismo skarżących potraktował jako żądanie wszczęcia postępowania i dokonał czynności zmierzających do wyjaśnienia legalności przeprowadzonych przez S. Klub Strzelecki [...] prac budowlanych związanych z uruchomieniem strzelnicy w B. . Jak wyjaśnił organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 11 maja 2017 r., skierowanym do skarżących w toku prowadzonego postępowania "zebrane będą dowody i dokumenty pozwalające ustalić sposób zainwestowania i stan techniczny obiektów i urządzeń zlokalizowanych na przedmiotowym terenie przed podjęciem robót budowlanych przez obecnego użytkownika". Następnie organ uznał, że skarżący nie są stronami postępowania "w sprawie robót budowlanych wykonanych przez S. Klub Strzelecki [...] na dz. nr geod.[...] obr. B. , gm. K." i odmówił wszczęcia postępowania, natomiast organ odwoławczy uznał, że w ogóle brak było podstaw do wszczęcia postępowania, bowiem w sprawie nie złożono pisma, które mogłoby zostać zakwalifikowane jako wniosek. Powyższa ocena dokonana przez organy obu instancji nie może zostać uznana za trafną. Po pierwsze analiza pisma z dnia 31 stycznia 2017 r., które organ odwoławczy potraktował jako skargę na działalność PINB w S. zawiera wyraźne żądanie wszczęcia postępowania w sprawie przeprowadzenia inwestycji budowy strzelnicy w B. . Skarżący domagali się w tym piśmie również objęcia nadzorem PINB w S. i w tej części pismo to zostało potraktowane jako skarga na działalność tego organu. Organ pominął jednak całkowicie zawarty w piśmie wniosek o wszczęcie postępowania. Jeżeli organ miał wątpliwości co do intencji autora pisma należało go wezwać do złożenia stosownych wyjaśnień i dopiero po ich uzyskaniu dokonać oceny wniosku. Za nietrafne sąd uznał również stanowisko organu pierwszej instancji, który odmówił wszczęcia postępowania uznając, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony. Jak już wcześniej wskazano organ ten podjął pewne działania zmierzające do wyjaśnienia kwestii związanych z legalnością funkcjonowania obiektu strzelnicy, jednak ostatecznie nie ustalił, jaki charakter miały wykonane prace, nie podjął próby zakwalifikowania ich w kategoriach prawa budowlanego i w konsekwencji uchylił się od rozpoznania istoty sprawy. W szczególności jednak organ ten poczynił błędne założenie, że skarżący nie mogą być uznani za stronę postępowania "w sprawie robót budowlanych wykonanych przez S. Klub Strzelecki [...]..." z tego względu, że nie posiadają interesu prawnego w tej sprawie, bowiem ewentualne wydanie decyzji administracyjnej o wstrzymaniu funkcjonowania strzelnicy i wdrożeniu ewentualnych działań naprawczych rodziłoby obowiązki jedynie w odniesieniu do właściciela terenu bądź inwestora. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić zważywszy na fakt, iż organ nie poczynił w tym zakresie praktycznie żadnych ustaleń, przede wszystkim nie ustalił jednoznacznie, czy na terenie strzelnicy wykonano roboty budowlane, jakiego rodzaju, czy na ich wykonanie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, a jeżeli tak, to jaki jest obszar oddziaływania inwestycji, czy nieruchomości skarżących znajdują się w tym obszarze. Dopiero tak ustalony stan faktyczny dawałby organowi podstawę do stwierdzenia, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w niniejszej sprawie. Doszło zatem do naruszenia reguł postępowania administracyjnego – art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem organy obu instancji dokonały błędnej oceny stanu faktycznego i nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia kwestii. Na obecnym etapie postępowania sąd nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości funkcjonowania strzelnicy, bowiem zaskarżone postanowienia dotyczyły kwestii formalnych, które w ocenie organów uniemożliwiły wszczęcie i prowadzenie postępowania. Stwierdza jedynie, że oba rozstrzygnięcia nie odpowiadały prawu, co stanowi podstawę ich uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 250 § 1 p.p.s.a.