II SA/Sz 1299/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. , nr [...], II. nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego J. C. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r., nr[...] , wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta, przyznano J. C. zasiłek okresowy w wysokości po [...] zł miesięcznie, począwszy od miesiąca [...] W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dochód strony wynosi [...] zł ([...] dodatek mieszkaniowy i [...] dodatek energetyczny) i nie przekracza kryterium dochodowego wynikającego z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), tj. [...] zł. Organ I instancji wyjaśnił, że różnica pomiędzy kryterium osoby samotnie gospodarującej, a dochodem wnioskodawcy wynosi [...] zł, a 50 % z tej kwoty to [...] zł. W odwołaniu J. C. wskazał, że nie wyjaśniono w niej z jakich powodów zasiłek okresowy przyznano mu od [...]r. w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie zasiłku okresowego złożył w dniu [...] r. Ponadto, wywiad środowiskowy został sporządzony nieprawidłowo, jest lakoniczny, nie zawiera daty przeprowadzenia tej czynności, nie wyjaśnia okoliczności dla których pracownik socjalny nie dokonał oględzin pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, nie wyjaśnia w jakim charakterze był obecny drugi pracownik MOPS i dlaczego nie podpisał wywiadu, dlaczego brak jest podpisu wnioskodawcy. Wywiad nie zawiera danych dotyczących wysokości i okresu otrzymywanych przez stronę świadczeń, nie określa jego dochodu. Organ błędnie przyjął, że dochód strony stanowi dodatek mieszkaniowy oraz dodatek energetyczny, nieprawidłowo też wskazał, że kryterium dochodowe wynosi [...] zł. W ocenie odwołującego się zasiłek okresowy powinien mu być przyznany od miesiąca [...]r. w kwocie po [...] zł miesięcznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść przepisów ustawy o pomocy społecznej i wyjaśniło, że w art. 8 ust. 4 ustawa ta wymienia jakiego rodzaju dochodów nie wlicza się do dochodu strony ubiegającej się o przyznanie świadczeń z opieki społecznej. Jest to katalog zamknięty i nie zawiera dodatku mieszkaniowego ani dodatku energetycznego, zatem kwoty tych dodatków otrzymywane przez stronę podlegają zaliczeniu do dochodu. Odnosząc się do zarzutu przyznania zasiłku od [...]r., a nie od miesiąca [...] r., organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa o pomocy społecznej nie zobowiązuje organu orzekającego w sprawie do przyznania świadczenia od miesiąca, w którym wniosek został złożony. Jest to kwestia pozostawiona uznaniu organu który decyduje w oparciu o analizę każdego wniosku, w jakiej wysokości przyzna świadczenie i na jaki okres. Natomiast podnoszone zarzuty dotyczące nieprawidłowego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie uzasadniają uchylenia decyzji organu I instancji ponieważ z akt sprawy wynika kiedy wywiad został przeprowadzony, jakie świadczenia i na podstawie jakich decyzji otrzymuje odwołujący się, i jaki jest jego dochód. Z akt sprawy wynika, że odwołujący się zachował się niestosownie w trakcie wywiadu, zaczął nanosić na druk wywiadu skreślenia, a następnie nie chcąc oddać dokumentu pracownikowi socjalnemu, porwał go. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję J. C. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące wliczenia do jego dochodu dodatku mieszkaniowego i dodatku energetycznego oraz przyznania zasiłku okresowego od miesiąca [...] r., zamiast od [...] r. Skarżący powtórzył także zarzuty dotyczące nieprawidłowego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, w szczególności dotyczące braku jego podpisu i roli osoby towarzyszącej pracownikowi socjalnemu. W ocenie skarżącego, skoro pracownik socjalny w dniu [...] r. nie poinformował go jakie dokumenty powinien dołączyć do podania, to nie można twierdzić, że podanie zawierało braki. Podczas wywiadu środowiskowego w dniu [...] r. pracownik socjalny nie przedłożył mu do wypełnienia oświadczeń dotyczących sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, ale skarżący w zakreślonym terminie złożył wymagane oświadczenia, dlatego nie można twierdzić, że podanie o pomoc zawierało braki. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie pominął treść art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej zgodnie z którym świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się od miesiąca w którym zostało złożone podanie. Skarżący podanie złożył 2 lipca 2014 r., a świadczenie o które wnioskował zostało mu przyznane od [...] r., mimo tego, że zasiłek okresowy przyznany mu poprzednio obejmował okres od stycznia do [...] r. Obowiązująca w MOPS zasada składania podania o pomoc społeczną dopiero po upływie okresu na jaki pomoc została przyznana powoduje, że wnioskodawca pozostał na okres jednego miesiąca pozbawiony pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), w której, ustawodawca określił zasady i warunki udzielania pomocy społecznej. Zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. J. C. złożył wniosek o przyznanie mu m. in. zasiłku okresowego w dniu [...] r. Skarżący ubiegał się o przyznanie mu pomocy z opieki społecznej po raz kolejny, dlatego pracownik socjalny przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego w dniu [...] r., stosownie do art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca nie złożył w tym dniu wymaganego oświadczenia o stanie majątkowym ani nie potwierdził własnoręcznym podpisem, że informacje zawarte w wywiadzie są prawdziwe. Wezwaniem z dnia [...] r. (doręczonym w dniu [...] r.) organ I instancji wezwał skarżącego do usunięcia, w termie 7 dni, braków formalnych przez złożenie oświadczenia o stanie majątkowym i podpisanie aktualizacji wywiadu środowiskowego. W dniu [...] r. skarżący złożył oświadczenie o sytuacji majątkowej, odmówił jednak podpisania aktualizacji wywiadu środowiskowego. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że pracownik socjalny odmówił wykreślenia pustych, nie zapisanych miejsc w druku aktualizacji wywiadu, co umożliwiałoby dopisywanie tam treści, już po podpisaniu aktualizacji wywiadu przez skarżącego. Złożenie podpisu pod tak sporządzoną aktualizacją wywiadu oznaczałoby, że wnioskodawca potwierdza prawdziwość aktualizacji. Mimo iż aktualizacja wywiadu nie została podpisana przez stronę organ I instancji przyznał mu zasiłek okresowy począwszy od [...] r. Wniosek strony o przyznanie świadczenia został złożony w dniu [...] r. Oświadczenie o stanie majątkowym skarżący złożył w dniu [...] r. Należy jednak mieć na uwadze, że oświadczenie o stanie majątkowym, będące jednym z dokumentów na podstawie których pracownik socjalny ustala sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową strony (art. 107 ust. 5 i 5b pkt 20 ustawy o pomocy społecznej), nie jest dokumentem wymaganym od strony zainteresowanej razem z wnioskiem o przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Po złożeniu wniosku o przyznanie takiego świadczenia organ przeprowadza rodzinny wywiad środowiskowy i dopiero w trakcie tego wywiadu może domagać się od osoby ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia takiego oświadczenia jest podstawą do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Zatem oświadczenie o stanie majątkowym jest jednym z dokumentów uzyskiwanych dopiero w trakcie postępowania, służącym do ustalenia sytuacji majątkowej wnioskodawcy, a nie dokumentem składanym wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia. Brak jest zatem podstaw do uznania, że prawo do świadczenia pieniężnego z opieki społecznej przysługuje stronie nie od miesiąca w którym złożyła wniosek, ale od miesiąca w którym usunęła braki formalne przeprowadzonego w trakcie postępowania wywiadu środowiskowego. Rodzinny wywiad środowiskowy jest bowiem obligatoryjnym elementem postępowania mającego na celu przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, ale jest przeprowadzany w trakcie tego postępowania, a więc już po złożeniu wniosku o przyznanie świadczenia. Oświadczenie o stanie majątkowym, którego pracownik socjalny może zażądać od osoby ubiegającej się o pomoc w trakcie wywiadu środowiskowego, nie stanowi dokumentu wymaganego od strony wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, o jakim mowa w art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Z przepisu tego wynika, że dokument taki powinien zostać złożony jednocześnie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pieniężnego z opieki społecznej. Skarżący złożył wniosek o przyznanie zasiłku okresowego w [...] r. i od tego miesiąca świadczenie to powinno zostać mu przyznane, skoro organy uznały, że spełnia warunki do przyznania tego świadczenia. Nie znajduje oparcia w ustawie pogląd organu odwoławczego, że ustawa nie zobowiązuje organu do przyznania świadczenia od miesiąca w którym wniosek złożono, a decyzja w tym zakresie zależy od uznania organu. Pogląd ten jest sprzeczny z treścią art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony wraz z wymaganą dokumentacją. Jak wyjaśniono wyżej za dokumentację taką nie może być uznany ani wywiad środowiskowy ani oświadczenie o stanie majątkowym. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zaliczenia dodatku mieszkaniowego i dodatku energetycznego do dochodów skarżącego należy wyjaśnić, że z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie jej życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Celem tym nie może być zapewnienie wnioskodawcy stałego źródła dochodów. Odmienna interpretacja przepisów ustawy jest niedopuszczalna i byłaby całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania wysiłków osób potrzebujących wsparcia, a nie ich zastępowania w tych wysiłkach. Dalej ustawa stanowi (art. 3 ust. 4), że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 38 ust. 1 cytowanej ustawy, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Stosownie do art. 38 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, zasiłek okresowy ustala się, w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kwota zasiłku okresowego, ustalona zgodnie z ust. 2, nie może być natomiast niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy), z zastrzeżeniem wynikającym z ust. 4, a mianowicie, że kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. W podlegającym kontroli postępowaniu podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Kryterium dochodowe skarżącego, tj. kwota 542 zł zostało prawidłowo ustalone w oparciu o art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823). Zarzut skarżącego, że kryterium to zostało ustalone niewłaściwie, pozbawiony jest podstaw. Zasiłek okresowy jest świadczeniem względnie uznaniowym. W przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, zasiłek okresowy przysługuje wnioskodawcy, a więc winien być mu przyznany. Do oceny organu pozostawiono natomiast ustalenie, w ściśle określonych granicach, wysokości przyznanego świadczenia oraz okresu, na jaki to świadczenie ma być przyznane. Przy czym, jak wyjaśniono powyżej, ustawa jasno określa od jakiego miesiąca świadczenie to przyznaje się i wypłaca, kwestia ta nie została pozostawiona uznaniu organu. Skarżącemu przyznano prawo do zasiłku okresowego w kwocie [...] zł uznając, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku uzyskał on dochód w kwocie [...] zł, na który składał się dodatek mieszkaniowy i dodatek energetyczny. Skarżący w oświadczeniu o dochodach z dnia [...] r. podał, że miesiącu [...] r. uzyskał dochód w takiej wysokości. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się decyzje przyznające mu te świadczenia. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Zatem ustawodawca nie przewidział w katalogu pomniejszeń sumy przychodów (art. 8 ust. 3) ani w katalogu przychodów nie wliczanych do dochodu (art. 8 ust. 4) przychodu z tytułu dodatku mieszkaniowego czy dodatku energetycznego, co oznacza, że kwota otrzymanych przez wnioskodawcę świadczeń z tych tytułów w [...] r. podlegała zaliczeniu do jego dochodu. Słusznie zatem organy orzekające w sprawie przyjęły, że dochód strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił [...] zł i z uwzględnieniem tego dochodu wyliczyły kwotę przyznanego zasiłku okresowego. Organy uznały, że różnica pomiędzy kryterium dochodowym skarżącego ([...] zł) a jego dochodem ([...] zł) wynosi [...] zł, więc 50% z tej kwoty wynosi [...] zł i w takiej wysokości przyznały mu zasiłek. Zatem kwota zasiłku została ustalona w minimalnej, przewidzianej ustawą wysokości. Kwestia ustalenia wysokości zasiłku okresowego pozostawiona została, jak już wyżej wspomniano, tzw. względnemu uznaniu administracyjnemu, czyli w granicach pomiędzy najwyższą i najniższą kwotą zasiłku wynikającą z art. 38 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, w oparciu o ocenę organu obejmującą jego możliwości finansowe, ilość osób i rodzin ubiegających się o tę pomoc i przy uwzględnieniu hierarchii potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone. Organ nie jest więc z jednej strony zobowiązany do przyznawania zasiłku w maksymalnej wysokości, z drugiej jednak strony nie jest uprawniony do rozstrzygania dowolnie, bez odniesienia do wskazanych wyżej kryteriów. Przy przyznawaniu tego świadczenia organy muszą uwzględniać fakt, że w sytuacji posiadania ograniczonych środków finansowych na ten cel, środki te winny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. W rozpoznawanej sprawie organy uznały, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania mu wnioskowanej pomocy. W szczególności jest osobą bezrobotną, niepełnosprawną, prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe, a jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił [...] zł. Jednak przyznały mu zasiłek okresowy nie od miesiąca w którym wniosek o zasiłek okresowy został złożony ale od miesiąca następnego, co stanowi naruszenie art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a., ponieważ uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku wydano na podstawie art. 152 tej ustawy, a zawarte w pkt III na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowości w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego należy zauważyć, iż obowiązkiem osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy z opieki społecznej jest umożliwienie pracownikowi socjalnemu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy i złożenie zgodnego z prawdą oświadczenia o stanie majątkowym i dochodach w trakcie tego wywiadu, jeżeli pracownik socjalny zażąda takiego dokumentu. Z akt sprawy wynika, że skarżący utrudniał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, dokonywał skreśleń na druku wywiadu, odmówił także podpisania wywiadu. Natomiast zarzuty skargi dotyczące niewłaściwego postępowania pracownika socjalnego w trakcie postępowania nie znajdują oparcia w aktach sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji rozpozna wniosek o przyznanie zasiłku okresowego uwzględniając powyższe rozważania dotyczące miesiąca od którego świadczenie to jest przyznawane.