II SA/Sz 13/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 marca 2008 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej budowy Oddala skargę Pismem z dnia 24 lipca 2006 r. L.M. wystąpił do Urzędu Miasta w S. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. Nr (...( z dnia (...( w przedmiocie lokalizacji szczegółowej linii przesyłowej 110 kV, podnosząc brak uzgodnień z właścicielami terenów prywatnych na zajęcie ich terenów pod tę inwestycję, oraz naruszenie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, i niezgodność z zapisami uchwalonego w dniu 15 czerwca 1965r. planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, mówiącego o zakazie zabudowy na dz. nr (...( obręb (...( oraz dz. (...( obręb (...(, natomiast dz. nr (...( obręb (...( nie była przewidziana pod tego rodzaju inwestycje. Powyższy wniosek został przekazany do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S., które decyzją (...( wydaną na podstawie art. 157 § 1 Kpa, art. 31 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) i Ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. i P. z 1965 r. odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, iż wydana na podstawie art. 30 i 31 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) i przepisów zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (MP Nr 25, poz. 129) oraz w oparciu o ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta (...( na wniosek X w S. na rzecz Y decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia (...( o lokalizacji szczegółowej, dotyczyła terenu od (...() do Y (ul. (...(). Zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta S. i P. z 1965 r. teren ten posiadał zapis: T2 RP "Teren upraw rolniczych. Zakaz zabudowy" U4 RP "Teren upraw rolniczych, adaptacja stała. Zakaz zabudowy" U5 RP "Teren upraw rolniczych – adaptacja. Zakaz zabudowy". W ustaleniach planu brak było zapisów odnoszących się do linii wysokiego napięcia, biegnącej od rozdzielni "G" do Y. Plan ten nie odnosił się szczegółowo do żadnych elementów infrastruktury technicznej miasta. Jedyny zapis dotyczący uzbrojenia terenu w rozdziale "Ustalenia dotyczące całego miasta", brzmi: pkt 14 e – realizacja sieci energetycznej i gazowej – wg planów rozbudowy, wynikających z koncepcji i ogólnego bilansu energetycznego miasta. W ustaleniach realizacyjnych tego planu dla jednostki bilansowej "T" (G.G.) i "U" (G.D.) brak jest zapisów dotyczących sieci uzbrojenia technicznego. Plan z 1965 r. w ogóle nie odnosił się do przebiegu sieci uzbrojenia terenu i nie wprowadzał w tym zakresie żadnych ograniczeń i zakazów. Wobec powyższego Kolegium uznało, że dla oceny zgodności z prawem decyzji Nr (...( o lokalizacji szczegółowej nie wystarczy zbadanie ustaleń obowiązującego w dacie wydania tej decyzji planu ogólnego z 1965 r. Konieczne jest ustalenie, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, procedury podejmowania decyzji w sprawach inwestycji budowlanych. Stosownie do art. 13 w/w ustawy, miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego były ogólne plany i szczegółowe plany zagospodarowania przestrzennego części jednostek osadniczych. Plan ogólny stanowił podstawę gospodarki terenami i ustalenia potrzeb inwestycyjnych na obszarze jednostki osadniczej (art. 14 ust. 3). Plan szczegółowy określał szczegółowo przeznaczenie terenów na poszczególne cele, wyznaczał linie rozgraniczające te tereny, ustalał zasady uzbrojenia i urządzenia terenu, określał linie zabudowy oraz dopuszczalną wysokość zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne kształtowania zabudowy (art. 17 ust. 3 w/w ustawy). Z przepisu art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym wynika, że organy planowania przestrzennego ustalają lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych. Podstawą do podejmowania decyzji w sprawach wymienionych w art. 30 ust. 2 pkt 1 są zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego (art. 31 ust. 1 ustawy). W przypadku, gdy zachodzi potrzeba wydania decyzji w sprawie lokalizacji szczegółowej na terenach, dla których nie ma zatwierdzonego planu miejscowego, właściwy organ podejmie decyzję na podstawie posiadanych materiałów do planu, uzupełnionych niezbędnymi danymi i po przeprowadzeniu uzgodnień z zainteresowanymi organami (art. 31 ust. 2 ustawy). Dla przedmiotowego terenu nie było szczegółowego planu miejscowego, a tylko w tym planie – zgodnie z art. 17 ust. 3 cyt. ustawy – ustalane były m.in. zasady uzbrojenia i urządzenia terenu i inny szczególny sposób zagospodarowania. W związku z tym organ planowania przestrzennego, stosownie do przepisu art. 31 ust. 2 ustawy, wydawał decyzję o lokalizacji szczegółowej: Ustalenia planu szczegółowego czy też decyzji o lokalizacji szczegółowej mają pierwszeństwo przed ustaleniami ogólnymi. Należy przyjąć, ze plan z 1965 r. stosownie do cytowanych przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, nie zawierał żadnych ustaleń co do uzbrojenia terenu, gdyż te ustalenia winny znaleźć się dopiero w planie szczegółowym. W związku z tym, sformułowanego w planie ogólnym "zakazu zabudowy", nie można odnosić do "uzbrojenia terenu w sieć energetyczną". Odnośnie podnoszonego przez L.M. zarzutu, że w uzgodnieniach trasy linii napowietrznej brak jest uzgodnień z właścicielami terenu Kolegium stwierdziło, że art. 31 ust. 1 ustawy z 1961 r. o planowaniu przestrzennym nie wynikał taki obowiązek. Poza tym brak uzgodnień nie stanowi przesłanki z art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach o stwierdzenie nieważności, uzasadniającego prowadzenie takiego postępowania. Wnioskiem z dnia 9 lutego 2007 r. L.M. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Kolegium, kwestionując jego stanowisko, że plan miejscowy z 1965 r. nie odnosił się szczegółowo do sieci uzbrojenia, to oznaczało, że można było przeprowadzić tą sieć w zupełnie dowolny sposób. Nieprawdą jest, że na terenie objętym decyzją o lokalizacji szczegółowej nie było zatwierdzonego planu miejscowego – był nim właśnie plan z 1965 r., który mówił o zakazie zabudowy obiektów budowlanych na terenie wskazanych we wniosku działek. Wnioskodawca nie zgadza się też ze stwierdzeniem, że ustalenia szczegółowe mają pierwszeństwo przed ustaleniami planu ogólnego, i że nie istniała potrzeba uzgodnienia z właścicielami gruntów przebiegu inwestycji przez ich tereny. Taki obowiązek wynikał jednoznacznie z zapisów art. 15 ust. 1 pkt 2 ppkt. e oraz art. 31 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w/w ustawy a także art. 32 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 20 maja 1966 r. Decyzją z dnia (...(, wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy swą decyzję z dnia (...(, wskazując, że podnoszone przez wnioskodawcę argumenty, nie wnoszą nic nowego do sprawy a kwestie poruszone we wniosku znajdują odpowiedź w uzasadnieniu decyzji. Sporna sieć nie została dowolnie poprowadzona bowiem wydano m.in. decyzję Nr (...( z dnia (...( o lokalizacji szczegółowej, która następnie stanowiła promesę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Powyższą decyzję L.M. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumenty podniesione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wyrokiem z dnia (...( Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznając, iż wydana ona została z naruszeniem art. 24 § 1 Kpa, albowiem przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze brało udział dwóch członków, wydających orzeczenie w dniu 29 stycznia 2007 r. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, naruszenie to stanowi wskazaną w art. 145 § 1 pkt 3 Kpa przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W związku z powyższym wyrokiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w innym składzie dnia (...( wydało nową decyzję znak (...(, w której ponownie utrzymało w mocy swą decyzję z dnia (...(, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. nr (...(w przedmiocie ustalenia lokalizacji szczegółowej budowy linii 110 KV w S. od (...( do Y. W uzasadnieniu podtrzymano dotychczasową argumentację wskazując nadto, iż Kolegium, przywołując przepis art. 31 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym z 1961, który stanowił, że "w przypadku, gdy zachodzi potrzeba wydania decyzji w prawie lokalizacji szczegółowej, gdy nie ma zatwierdzonego planu miejscowego miało na myśli brak zatwierdzonego planu szczegółowego (art. 13 ustawy o planowaniu przestrzennym), a nie planu ogólnego. W dalszej części tego przepisu ustawodawca wyraźnie stwierdza, że "właściwy organ podejmie decyzję na podstawie posiadanych materiałów do planu uzupełnianych niezbędnymi danymi i po przeprowadzeniu uzgodnień z zainteresowanymi organami", a nie właścicielami terenu, przez który miała przebiegać sieć. Chodzi o organy administracji państwowej, uczestniczące w wydawaniu decyzji. Sporna decyzja Nr (...( określała lokalizację inwestycji, ale nie uprawniała do budowy sieci. Decyzja ta stanowiła promesę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. W aktach sprawy znajduje się kserokopia decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia (...( o pozwoleniu na budowę. Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze raz jeszcze dokonało oceny akt postępowania zakończonych decyzją Nr (...( wydaną i uznało, że decyzja Kolegium z dnia (...( jest prawidłowa albowiem powyższa decyzja nie naruszała ustaleń ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. i P. z 1965 r. Powyższą decyzję L.M. również zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której powtórzył argumenty zawarte w poprzedniej skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...( wskazując nadto, że z literalnego brzmienia przepisów art. 30 i 31 powołanej ustawy o planowaniu przestrzennym oraz przepisu art. 13 ust. 1 tej ustawy wynika, że wydanie kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Art. 13 ustawy stanowi, że miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego są ogólne i szczegółowe plany zagospodarowania i nie różnicuje ich wzajemnych relacji, bądź nadrzędności jednego nad drugim. Natomiast tryb postępowania określony w art. 31 ust. 2 ustawy dopuszczalny był tylko wówczas, gdy dla terenu przewidywanej inwestycji nie ma zatwierdzonego miejscowego planu zagospodarowania, tj. żadnego – ani ogólnego, ani szczegółowego. Skoro zatem dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał plan ogólny, zakazujący zabudowy, wydanie decyzji lokalizacyjnej na wzniesienie budowli w postaci linii energetycznej nastąpiło z pogwałceniem zapisów tego planu i wskazanych przepisów. Wszelkie rozważania Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w ustaleniach planu ogólnego zagospodarowania terenu brak jest zapisów odnoszących się do linii wysokiego napięcia i wniosek, jakoby w związku z tym plan ten nie odnosił się do przebiegu sieci uzbrojenia terenu, co w konsekwencji miało uprawniać do wydania decyzji lokalizacyjnej. nie wytrzymują krytyki w świetle § 3 ust. 1 zarządzenia MBiPMB, w myśl którego decyzje o lokalizacji szczegółowej oraz decyzje o sposobie wykorzystania terenu podejmowane są na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a dopiero w braku tych planów – na podstawie posiadanych materiałów do planów i innych danych. W przedmiotowej sprawie skoro istniał plan zakazujący zabudowy, ominięcie tego zakazu w jakimkolwiek trybie było niedopuszczalne i stanowiło naruszenie prawa, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności zakwestionowanej decyzji. Konkluzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, jakoby przedmiotowa decyzja Nr (...( Miejskiej Rady Narodowej nie naruszała ustaleń ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. i P. z 1965 r. stoi w rażącej sprzeczności z powyżej przytoczonym stanem faktycznym i wskazanymi przepisami, a także z opinią Kierownika Referatu Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej, z której jednoznacznie wynika, że dla przedmiotowego terenu obowiązywał wówczas zakaz zabudowy. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Również uczestnik postępowania – Y wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sąd uchyla zaskarżony akt jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) Analiza zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do uznania, iż wydana ona została z naruszeniem prawa. Przedmiot i zakres postępowania administracyjnego w tej sprawie określał wniosek skarżącego, który domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Nr (...( z dnia (...( wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. w przedmiocie ustalenia lokalizacji szczegółowej budowy linii 110 kV w S. od (...( do Y. Żądanie to Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie uznało za nieuzasadnione. Jedną z podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 ust. 1 Kpa uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Należy zauważyć, iż ustawa o planowaniu przestrzennym z dnia 31 stycznia 1961 r. nie zawierało przepisu stwierdzającego, iż decyzje lokalizacyjne, niezgodne z obowiązującymi planami zagospodarowania przestrzennego są nieważne. Podstawa nieważności przedmiotowej decyzji rozważana zatem może być jedynie na zasadach ogólnych, to jest w oparciu o art. 156 § 1 Kpa. Spośród wymienionych w tym przepisie przesłanek nieważności decyzji w grę wchodzi, nie wskazana wyraźnie we wniosku, ani w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa tj. gdy decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podziela wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż wskazana w tym przepisie przesłanki nie zachodzą. Bezsprzecznie brak jest podstaw do postawienia tezy, iż decyzja Miejskiej Rady Narodowej w S. Nr (...( o lokalizacji szczegółowej dla przebiegu linii energetycznej wysokiego napięcia, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, wydana została bez podstawy prawnej. Decyzja ta w swej treści taką podstawę powołuje. Stanowią ją przepisy art. 30 i 31 ustawy o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 10 maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (Monitor Polski Nr 25, poz. 129) oraz Ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta S., zatwierdzony uchwałą Nr (...( PWRN w S. (...(. Skarżący, jak wynika z treści jego wniosku nieważność przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej nr 40 upatruje w rażącym naruszeniu przez organ wydający tę decyzję powołanego w niej planu dotyczącego zagospodarowania przestrzennego Miasta S. (...( oraz w fakcie, że lokalizacja tej inwestycji nie została uzgodniona z właścicielem terenu, przez który przebiegać miała planowana inwestycja. Jeżeli chodzi o podniesiony "brak uzgodnienia z właścicielem gruntu", to należy zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż przepisy ustaw z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym uzyskania takiej zgody właścicieli gruntu lub uzgodnienia dla lokalizacji szczegółowych inwestycji nie przewidywały. Nie może to zatem stanowić przesłanki nieważności decyzji. Zbadania i oceny wymaga zatem, czy w dniu (...( istniała podstawa do wydania decyzji o lokalizacji szczegółowej dla energetycznej linii przesyłowej w sytuacji, gdy dla danego terenu brak było planu szczegółowego, zaś plan ogólny nie przewidywał zabudowy terenu, przewidując dla niego funkcję upraw rolniczych. Sąd podziela wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, oparte na analizie przepisów art. 30 i 31 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, iż plan ogólny określał jedynie ogólnie przeznaczenie terenu i stanowił podstawę gospodarki terenami i ustalenia potrzeb inwestycyjnych. Szczegółowe rozwiązania planistyczne, w tym dotyczące w m.in. uzbrojenia i urządzania terenu, których elementem są linie przesyłowe miały być zawarte w planie szczegółowym. Wynika to jednoznacznie z art. 17 ust. 3 w/w ustawy. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż w świetle przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) brak planu szczegółowego dla przedsięwzięć, dotyczących uzbrojenia terenu i związanych z tym inwestycji liniowych, uznać należy za równoznaczny z brakiem rozwiązań planistycznych, co z kolei powodowało konieczność wydania dla tego rodzaju inwestycji decyzji o lokalizacji szczegółowej. Dla tego rodzaju inwestycji, przewidzianych do uregulowania w planach szczegółowych, brak jest podstaw do odwoływania się do planu ogólnego i wyrażonego w nich np. zakazu zabudowy. Zakaz ten odnosi się bowiem do zabudowy ściśle związanej z funkcją terenu wskazaną w planie ogólnym i tego, co plan ogólny ma regulować (art. 14 w/w ustawy). Skoro sprawy uzbrojenia terenu i jego szczegółowego zagospodarowania należały do właściwości planu szczegółowego, zaś plan taki uchwalony nie został to w świetle w/w ustawy lokalizacja inwestycji związanych z uzbrojeniem terenu, do których należało też przeprowadzenie linii przesyłowych, można było i należało ustalać w decyzji o lokalizacji szczegółowej takiej inwestycji. Należy też zaznaczyć, iż do wykładni prawa miejscowego stosuje się te same zasady wykładni, co do innych aktów normatywnych. Jedną z tych zasad jest zasada, iż przepis szczególny uchyla przepis ogólny (lex specialis derogat legi generali). Zatem specjalny przepis planu szczegółowego uchylał przepisy planu ogólnego, zaś w przypadku braku planu szczegółowego – jego funkcję spełniała decyzja o lokalizacji szczegółowej. Brak jest zatem podstaw do uznania, iż przedmiotowa decyzja, której stwierdzenie nieważności domagał się skarżący, wydana została w rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Natomiast wydanie decyzji z naruszeniem prawa niemającym jednak przymiotu naruszenia rażącego, tzn. niedającego się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym i jego założeniami aksjologicznymi, nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.