II SA/Sz 13/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) w związku z art. 39 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz.1362, ze zm.) oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), po rozpatrzeniu odwołania Sz. M. od decyzji z dnia 17 września 2010 r. nr [..] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Szczecin przez Kierownika Sekcji Pracy Socjalnej III Rejonowego Ośrodka Pomocy Rodzinie Północ w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w [...] , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że decyzją z dnia [...] r. organ I instancji przyznał Sz. M. pomoc w postaci zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu żywności, obuwia i biletu miesięcznego w wysokości 80,00 zł. Sz. M. odwołał się od decyzji organu I instancji podnosząc, że: "przyznana kwota [...] ,00 zł łącznie na żywność, obuwie i bilet sieciowy jest wysoce niewystarczająca". Ponadto nie zgadzał się z wywiadem środowiskowym przeprowadzonym przez pracownika socjalnego i wyjaśniał, że nie występował o sfinansowanie kosztów zakupu kartridży do drukarki, wizyty lekarskiej czy kosztów naprawy roweru. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że ze stanu faktycznego sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia [...]r., S. M. zwrócił się z prośbą o przyznanie pomocy na zakup obuwia (traperów) oraz pomocy w formie zwrotu wydatków za zakupiony bilet sieciowy wg załączonej faktury. Organ I instancji przyznał stronie zasiłek celowy na dofinansowanie do zakupu żywności, obuwia i biletu miesięcznego w wysokości [...] zł. Odrębną decyzją z dnia [...] r. organ I instancji odmówił natomiast przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup przerzutki i manetek do roweru, wyświetlacza do telefonu, kartridży do drukarki atramentowej, znaczków pocztowych, opłacenia wizyty u lekarza oraz pokrycia kosztów kserokopii. Kolegium na podstawie akt sprawy stwierdziło, że odwołujący się, ze względu na stan zdrowia, nie pracuje i nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku ([...] r.) stanowił zasiłek stały – [...] zł oraz zasiłek pielęgnacyjny [...] zł. Łącznie dochód wyniósł [...] zł. Zatem wnioskodawca kwalifikował się do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy wskazał również, że podstawę przyznania zasiłku stanowił art. 39 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy. Stosując ten przepis organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego, a wydawane decyzje uwzględniają z jednej strony potrzeby i sytuację materialną wnioskodawcy, z drugiej strony natomiast możliwości finansowe gminy oraz potrzeby istniejące na obszarze jego działania. Jest to zgodne z art. 3 ust. 4 ustawy, który stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z powodu skromnych środków finansowych, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej możliwości te są ograniczone, dlatego też nie wszystkie zgłoszone potrzeby mogą być zaspokojone, a wysokość przyznawanych świadczeń nie zawsze odpowiada oczekiwaniom wnioskodawcy. Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. wskazał, że stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i stanu finansów publicznych. Organ I instancji przyznał stronie pomoc w postaci zasiłku celowego w wysokości [...] zł na dofinansowanie do zakupu żywności, obuwia i biletu miesięcznego. Jednocześnie w uzasadnieniu swojej decyzji organ ten podał wysokość budżetu, jakim dysponuje MOPR w [...] na realizację zadań w zakresie zasiłków celowych i zasiłków specjalnych celowych, ilość osób uprawnionych do tych świadczeń za 2009r. oraz średnią wysokość miesięcznego świadczenia w tej formie jaka przypadała na środowisko. MOPR w [...] w roku 2009 na ww. świadczenia dysponował kwotą [...] , co przy szacunkowej liczbie ok. [...] osób oczekujących pomocy powodowało, że na jedną osobę przypadała rocznie kwota ok. [...] zł, więc w ujęciu miesięcznym - ok. [...] zł. Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie przekracza granic uznania administracyjnego. Ponadto świadczenia z pomocy społecznej nie muszą w całości zaspokajać potrzeb wnioskodawców, a jedynie wspomagać ich własne możliwości i zasoby. Sz. M. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] . Skarżący wnosił o zwiększenie przyznanego zasiłku celowego i jego urealnienie w stosunku do potrzeb, w oparciu o warunki ekonomiczne- poziom cen panujący w [...] lub przyznanie go w formie rzeczowej - biletu miesięcznego i butów traperów. Sz. M. zarzucał, że organ nie wziął pod uwagę tego, że podejmuje on liczne wysiłki aby przezwyciężyć trudną sytuację, w której się obecnie znajduje poprzez robienie kursów: wrzesień 2010 - "Zakładanie i działalność spółdzielni socjalnej", wrzesień 2010- "Ekonomia społeczna. Możliwości zatrudnienia i rozwoju lokalnego", sierpień 2010- kurs przedstawiciela handlowego oraz warsztaty aktywnego poszukiwania pracy, kwiecień 2010- Aktywizacja zawodowo- społeczna osób niepełnosprawnych, kwiecień-grudzień 2009 - "Aktywna Integracja w [...] ", wrzesień 2008- marzec 2009 "Nie Daj się Wykluczyć ", wrzesień 2008- styczeń 2009 "Ławnik sądowy II". Skarżący podjął również naukę w Szkołach Delta na kierunku administracja. Aby przystąpić do tworzącej się spółdzielni socjalnej i zwiększyć szanse jej powstania zapisał się do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] uzyskując status osoby poszukującej pracy. W ocenie Sz. M., pomoc społeczna powinna wspierać osoby, które podejmują intensywne wysiłki aby przezwyciężyć trudne sytuacje, w których się znajdują. Poza tym, uznanie administracyjne organu powinno uwzględniać realia społeczno-ekonomiczne panujące na danym terenie- w tym przypadku w [...] . Skoro - zdaniem skarżącego - organ pomocy społecznej nie kwestionuje zasadności zgłoszonych potrzeb: zakupu, żywności, butów- traperów i biletu miesięcznego, to w sytuacji gdy stronie postępowania nie udowodniono marnotrawienia swojego mienia lub środków z pomocy społecznej, pomoc powinna zostać przyznana choćby na zaspokojenie każdej z wymienionych potrzeb w minimalnym stopniu, nie zaś tylko zakupu żywności. W ocenie Sz. M. działanie MOPR w [...] , polegające na przyznawaniu minimalnych zasiłków wystarczających tylko na zakup żywności jest w istocie działaniem ochronnym tej instytucji nakierowanym na to, aby wykazać, że jest potrzebna i pracuje oraz aby nie można było jej postawić zarzutu naruszenia art. 38 Konstytucji RP. Skarżący podniósł również, że ostatnia podwyżka świadczeń nastąpiła od 1 października 2006r., natomiast później, pomimo stałego wzrostu cen podstawowych towarów i usług konsumpcyjnych w szczególności żywności, nastąpiła jedynie podwyżka kryterium dochodowego dla rodzin, obowiązująca od 1 października 2009r. W ten sposób uprzywilejowane zostały nadmiernie rodziny korzystające z pomocy społecznej kosztem osób samotnych, co stanowi złamanie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wszystkich obywateli. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. 2009 r. Nr 127 poz. 1055), łamie tą zasadę poprzez nierzetelnie przeprowadzoną weryfikację koszyka świadczeń niezbędnych dla gospodarstw domowych. Sz. M. zwrócił również uwagę na niesprawiedliwe traktowanie osób niepełnosprawnych podczas waloryzacji świadczeń. Skarżący wyraził także niezadowolenie z działań podejmowanych wobec niego przez pracownika socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie – R. S.. Podnosił, że bezskutecznie ubiegał się o zmianę pracownika socjalnego. SZ. M. zarzucał nadto, że MOPR nie realizuje w całości decyzji Kolegium z dnia 28 stycznia 2009 r. twierdząc, że ma zaburzenia paranoidalne, co jest nieprawdą, gdyż systematycznie się leczy co potwierdza co potwierdza zaświadczenie z gabinetu dr nauk medycznych M. W. –P.. Skarżący podał również, że R. S. w sposób nieprawidłowy wypełnia druk wywiadu środowiskowego, co w jego ocenie nosi znamiona fałszowania dokumentu. Ze względu na to, że ani to pracownik Kolegium nie zainteresował się jego zarzutami, ani też nie zgłoszono ich do prokuratury, wniósł o kontrolę wszystkich wywiadów środowiskowych przeprowadzonych z nim przez R. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. Sz. M. wniósł o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania J. J. na okoliczność wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez R. S. w dniu [...] r. Sąd wniosek dowodowy oddalił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Nie może natomiast rozpoznając sprawę kierować się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W razie zaś stwierdzenia naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania (np. w zakresie przyznawania, podwyższania czy obniżania świadczeń z pomocy społecznej), wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym. Innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku a zatem nie mógłby orzec o podwyższeniu skarżącemu zasiłku celowego, o co wnosił w skardze. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie, Sąd nie stwierdził aby naruszała ona prawo. Podstawą materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2008 r. nr 115, poz. 728 ze zm.). Zgodnie z art. 8 tej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 to jest: sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, zdarzenia losowego, sytuacji kryzysowej, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego itp. Jednym ze świadczeń oferowanych w ramach pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W myśl powołanych, przepisów zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie wskazanego świadczenia uzależnione jest od spełnienia przynajmniej jednej z wymienionych sytuacyjnych przesłanek zasiłku celowego oraz od spełnienia, tak jak w przypadku innych świadczeń z pomocy społecznej, kryterium dochodowego. W przypadku osoby samotnie gospodarującej, stosownie do treści § 1 pkt 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2006 r., Nr 135, poz. 950), kryterium dochodowe ustalone zostało w wysokości nie przekraczającej 477 zł. Dochód zaś, w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej stanowi, zgodnie z art. 8 ust. 3, sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku o świadczenie lub w przypadku utraty dochodu – z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszone o miesięczne obciążenie podatkiem od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, a także kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ze znajdującego się w aktach sprawy wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, której dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku celowego wyniósł łącznie [...] zł, na co składa się stały w wysokości [...] zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł. Powyższe ustalenia bezspornie wskazują, że skarżący spełnia zarówno kryterium sytuacyjne do przyznania zasiłku celowego jak i kryterium dochodowe do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ przyznał skarżącemu zasiłek celowy, jednakże w ocenie skarżącego, w kwocie niewystarczającej do zgłoszonych potrzeb, tj. obuwia i zakupu biletu miesięcznego. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wskazuje jasno, że przyznanie tego zasiłku leży w granicach tzw. uznania administracyjnego. Organ II instancji prawidłowo wskazał, że przyznanie takiego zasiłku warunkuje nie tylko sytuacja materialna skarżącego, cel na który ma być on przyznany, ale również możliwości finansowe organu świadczącego pomoc społeczną. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że uznanie organu doznaje ograniczeń w świetle brzmienia art. 7 Kpa. Zgodnie z powołanym przepisem, organ winien załatwiać sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tej przyczyny organ - działając w ramach uznania - winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. Konstrukcja taka nie wyklucza przy tym możliwości odmowy przyznania świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 25/98, publ.: LEX nr 44078), jednakże nakłada na organ obowiązek każdorazowego precyzyjnego wskazania przesłanek odmowy udzielenia świadczenia. Sąd rozpoznając sprawę stwierdził, że organy administracji poczyniły ustalenia w celu zbadania sytuacji materialnej skarżącego i przedstawiły stanowisko w przedmiocie środków pozostających do ich dyspozycji, nie dopuszczając się przy tym naruszenia art. 7 Kpa. Wskazać również należy, że uznanie administracyjne obejmuje także prawo organów do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, którą należy ustalać nie tylko w oparciu o zgłoszone żądania, ale także wysokość środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Skoro, mając na uwadze treść art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia, a dla ośrodka pomocy społecznej obowiązku jego przyznania, nie każdy potrzebujący może w każdym czasie uzyskać spełnienie pełnych oczekiwań, ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej muszą mieć bowiem na uwadze również potrzeby innych osób korzystających z pomocy ośrodka. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w 2009 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...] dysponował kwotą [...] zł na realizację zasiłków celowych i celowych specjalnych, z czego pomoc tą otrzymało 7841 osób, a średnia wysokość zasiłku celowego dla tych osób wyniosła miesięcznie 37,07 zł. Z akt administracyjnych sprawy wynika również, że w roku 2010 r.. Ośrodek dysponował kwotą niewiele wyższą, tj. 3 431 200 zł, przy analogicznej liczbie osób uprawnionych do świadczeń. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego, dokonały ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Oceny tej dokonały w sposób prawidłowy uznając, że nie jest możliwe przyznanie skarżącemu świadczenia w postaci zasiłku celowego na obuwie i bilet miesięczny w wysokości przez niego żądanej. Zaspokojenie wszystkich uzasadnionych potrzeb w zakresie pomocy społecznej należy oceniać w kategoriach postulatywnych, nie znajdujących jednak odzwierciedlenia w rzeczywistych możliwościach samorządu terytorialnego w tym zakresie. Docenić należy starania skarżącego zmierzające do uniezależnienia się od pomocy społecznej jako źródła utrzymania skarżącego. Nie zmienia to jednak faktu, że pomoc, której udzielono Sz. M. odpowiada aktualnym, w dacie rozpatrzenia jego wniosku, możliwościom finansowym gminy i z tego powodu decyzję organów obu instancji należało ocenić jako nie naruszające prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących niewłaściwego działania pracownika socjalnego stwierdzić należy, że nadzór nad prawidłowym funkcjonowaniem pomocy społecznej, w tym instytucji działających w tym zakresie oraz zatrudnionych w nich osób, należy do zadań własnych gminy i stąd też żądanie skarżącego w tej materii wykracza poza kognicję sądów administracyjnych. Z kolei wywiady środowiskowe, których skontrolowania domagał się skarżący, Sąd ocenia w kategorii środka dowodowego zastosowanego w postępowaniu administracyjnym, którego rozstrzygnięcie stanowi przedmiot wyrokowania. Odnosząc się do wywiadu przeprowadzonego w niniejszej sprawie, Sąd nie stwierdził uchybień, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnienia również wymaga oddalenie przez Sąd na rozprawie wniosku dowodowego skarżącego dotyczącego przesłuchania świadka. Zważywszy na treść art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.), który stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, przeprowadzenie wnioskowanego dowodu jest procesowo niedopuszczalne. Z przedstawionych wyżej względów uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o jej oddaleniu.