II SA/Sz 13/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., zwany dalej "[..] ", decyzją z dnia [..] r., nr[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania M. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , dalej "PINB" z dnia [...] r., nakazującej inwestorowi M. P. owi rozbiórkę części obiektu budowlanego, stanowiącej rozbudowę budynku przy ul. [...] w K. , polegającą na rozebraniu ścianek z pustaka ceramicznego od północnej i wschodniej strony budynku oraz żelbetowych schodów zewnętrznych od strony ogrodu, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Opisane rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] r. PINB przeprowadził kontrolę robót budowlanych, związanych z rozbudową budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w K. . W trakcie ww. kontroli ustalono, że zrealizowane zostały roboty budowlane, związane z rozbudową/budową części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, polegające na wykonaniu: - od strony południowej (od ogrodu) - schodów żelbetowych[...] ; - od strony północnej (od ulicy) i wschodniej (od szczytu budynku) - ścianek z pustaka ceramicznego, na wysokość jednej kondygnacji, równolegle do ścian zewnętrznych budynku, o długościach: [...] i prostopadle/połączenia z istniejącym obiektem. Dodatkowo organ ustalił, że właściciel nie dysponuje stosownym pozwoleniem na wykonanie robót związanych z ww. rozbudową, ponieważ decyzją z dnia [...] r., nr [..] organ II instancji uchylił nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. W oparciu o powyższe ustalenia, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r., nr [..] wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie odpowiednich dokumentów, dając tym samym możliwość legalizacji powstałej samowoli budowlanej. W związku z tym, że inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku organ powiatowy, działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] r., nr[...] , nakazał rozbiórkę samowolnie wykonanych robót budowlanych. Nie zgadzając się z wyżej wskazaną decyzją organu I instancji M. P. złożył odwołanie, zarzucając tej decyzji: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz - art. 103 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię. Mając powyższe na uwadze M. P. wniósł o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji. W jego ocenie, schody żelbetowe nie są obiektem budowlanym, a więc organ nie mógł w sprawie zastosować art. 48 prawa budowlanego, lecz art. 50 - 51. Zaprzeczył ustaleniom organu powiatowego jakoby roboty budowlane, związane z ich wykonaniem nie zostały zakończone. Wyjaśnił, że przedmiotowe schody oraz związane z tym roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną w 1997 r. Schody posiadały balustradę wykonaną w 1997 r. z elementów drewnianych, która następnie została zdemontowana w 2013 r., z uwagi na to, że była mocno zniszczona przez czynniki atmosferyczne - dużą wilgotność powietrza oraz erozję. Zaznaczył ponadto, że przygotował do montażu nową balustradę, której nie zdążył zamontować przed dniem kontroli. W związku z powyższym, zdaniem M. P. , do przedmiotowych schodów zewnętrznych organ powinien był zastosować art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30, w których to przepisach ustawodawca przewidział wyjątki, które co do istoty są jedynymi odstępstwami od wskazanej reguły. Wyjątki te mają charakter katalogu zamkniętego i z tego względu nie jest dopuszczalne stosowanie wykładni rozszerzającej tych przepisów. Natomiast art. 29 ustawy zawiera wyliczenie obiektów budowlanych i robót, których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę, zaś art. 30 wyliczenie obiektów i robót budowlanych, których wykonanie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W świetle powyższych przepisów wykonanie przedmiotowych robót, związanych z budową części obiektu budowlanego, powinno być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ podał dalej, że z akt sprawy wynika, iż inwestor ww. robót, właściciel nieruchomości - M. P. , nie posiada zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie robót budowlanych. Według wyjaśnień strony, ścianki z pustaka ceramicznego wykonano w [...] r., na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego, natomiast schody żelbetowe wykonano i zakończono w 1997 r. Z akt sprawy wynika również, że inwestor nie wykonał czynności nałożonych postanowieniem organu I instancji z dnia 10 marca 2014 r., tj. nie przedstawił żądanych przez organ dokumentów - dokumentu potwierdzającego zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projektu budowlanego, oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zasadnie zatem, w ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanej części obiektu budowlanego. Odnosząc się do argumentów skarżącego, podniesionych w odwołaniu, jakoby budowę schodów zakończono w 1997 r., organ ten wskazał, że dokumentacja fotograficzna, sporządzona przez organ powiatowy, jednoznacznie potwierdza, że schody nie posiadały balustrady (w stopniach brak otworów na jej zamocowanie). Przedmiotowe schody zewnętrzne, prowadzące na piętro budynku, stanowią wraz z podestem na słupach, część obiektu budowlanego (budynku mieszkalnego jednorodzinnego), dlatego samowolne ich wykonanie podlega regulacji art. 48 prawa budowlanego i nie ma tu zastosowania art. 103 ust. 2 ustawy. Na decyzję ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. Prawa procesowego, tj.: - art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez działanie wbrew interesowi strony, a także poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji, niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy i w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji; - art. 7 i art. 77 § 1 i 3 K.p.a. przez brak podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak dokładnego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało wadliwym ustaleniem stanu faktycznego i przyjęciem w sprawie, że budowa zewnętrznych schodów żelbetowych nie została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2003 r. nr 80 poz. 718); - art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów i przyjęciem w sprawie, że zewnętrzne schody żelbetowe nie były prawidłowo zabezpieczone w czasie ich użytkowania przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw; - art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak wykazania w uzasadnieniu decyzji procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia. Przedmiot nałożonego na skarżącego obowiązku w postanowieniu znak: [...] oraz w rozstrzygnięciu decyzji organów obu instancji nakazującej rozbiórkę określony został nieprecyzyjnie, co zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję oraz postanowienie organu I instancji czyni wadliwymi w stopniu wymagającym ich uchylenie. 2. Prawa materialnego, tj.: - art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w sytuacji, kiedy zastosowany być powinien w przedmiocie budowy schodów zewnętrznych; - art. 48 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sytuacji, kiedy zastosowany być powinien w przedmiocie budowy schodów zewnętrznych. W uzasadnieniu skargi, podał, że organ I instancji, nie określił precyzyjnie w postanowieniu, które roboty budowlane wstrzymuje i w stosunku do których robót inwestor miał obowiązek przedstawienia dokumentów. Zdaniem skarżącego, z treści postanowienia nie wynikało jednoznacznie, czy miał przedstawić dokumenty związane z rozbudową ścianek z pustaka ceramicznego od ul. [...] , czy też związane ze schodami zewnętrznymi i robotami rozbiórkowymi, czy też może związane z przeprowadzonymi robotami remontowymi. Organ wydając postanowienie, nie poczynił wystarczających ustaleń, aby można było przyjąć, iż w sposób nie budzący wątpliwości określono, jaki był zakres wszystkich przeprowadzonych prac budowlanych, którym nie można by przypisać także waloru prac odtwarzających stan pierwotny (przebudowa lub remont). W budynku prowadzone bowiem były roboty związane z bieżącą konserwacją i remontami, w tym także zdemontowanie zniszczonej balustrady na schodach zewnętrznych, które zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymagały. W dalszej części skarżący, powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 870/11 oraz NSA z dnia 2 sierpnia 1995 r., sygn. akt III SA 1225/94 zarzucił, że organ I instancji orzekając nakaz rozbiórki organ winien był w rozstrzygnięciu, a nie w uzasadnieniu decyzji, precyzyjnie określić przedmiot rozbiórki poprzez wskazanie m.in. poszczególnych jego elementów, ich parametrów technicznych, w tym zwłaszcza wymiarów i dokładnej lokalizacji, a także wskazać materiały, z których zostały one wykonane. Odnosząc się do stanowiska organów orzekających w sprawie, że budowa schodów trwa od 1997 r. i nie została ukończona do dnia kontroli, M. P. zarzucił, że organ II instancji w ogóle nie odniósł się do podnoszonych przez niego wyjaśnień w przedmiocie zakończenia budowy schodów oraz użytkowania ich przez 16 lat w sposób do tego przeznaczony. Organ nie odniósł również się do wyjaśnień w kwestii przyczyn demontażu balustrady, czym w jego ocenie, rażąco naruszył art. 8 i art. 11 K.p.a. Organ odwoławczy zauważył jedynie, że na dokumentacji fotograficznej brak jest otworów na jej zamocowanie, czemu on kategorycznie zaprzecza. Skarżący wyjaśnił, że schody posiadają otwory, w których zamontowane były słupki mocujące balustradę, natomiast fotografie wykonane przez inspektów PINB nie przedstawiają otworów po słupkach, ponieważ są zbyt ogólne. Zdaniem skarżącego, z uwagi na to, że schody zewnętrze żelbetowe zostały oddane do użytku 1997 r., w tym przypadku powinien mieć zastosowanie art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a nie art. 48 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie znajdując podstaw do zmiany rozstrzygnięcia, podtrzymał stanowisko zajęte w przedmiotowej sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu [...] r. uczestniczka postępowania E. M. wniosła o oddalenie skargi i stwierdziła, że schody wybudowane zostały w połowie [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Wniesioną skargę jako bezzasadną należało oddalić. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego nakazał skarżącemu rozbiórkę części obiektu budowlanego, które stanowią rozbudowę budynku przy ul. [...] w K. , polegającą na rozebraniu ścianek z pustaka ceramicznego od północnej i wschodniej strony budynku oraz żelbetonowych schodów zewnętrznych od strony ogrodu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" i decyzja ta została wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzję nakazującą rozbiórkę poprzedziło wydanie przez organ, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, postanowienia z dnia [..] 2014 r. wstrzymującego roboty budowlane oraz nakładającego na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do [...] r. następujących dokumentów: - zaświadczenia Prezydenta Miasta K. o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu- ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, - czterech egzemplarzy projektu rozbudowy budynku mieszkalnego, z określeniem kategorii obiektu, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie osoby sporządzającej projekt na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, - oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokumentów żądanych przez organ skarżący nie przedłożył, natomiast w dniu [...] r. złożył w organie pismo polemizujące z treścią postanowienia z dnia [...] r. twierdząc, że wstrzymane tym postanowieniem roboty budowlane nie wymagały ani to pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Z kolei dokumenty, których przedłożenia domagał się organ nadzoru budowlanego zostały złożone w Starostwie Powiatowym w K. w dniu [...] r., przed którym toczy się postępowanie o wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 -31. Przez budowę- zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy, należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zawsze stanowi przypadek samowoli budowlanej. Ustawodawca traktuje samowolę budowalną jako zjawisko negatywne, wymagające działań represyjno –restytucyjnych, ale w przeciwieństwie do przepisów obowiązujących do 2003 r. łagodzi ich represyjność dopuszczając możliwość legalizacji obiektu wzniesionego lub wznoszonego, wprawdzie bez pozwolenia na budowę (zgłoszenia), ale w zgodzie z przepisami i regułami sztuki budowlanej. Skarżący z możliwości złagodzenia skutków samowoli nie skorzystał, albowiem w zakreślonym terminie nie przedłożył żądanych przez organ nadzoru budowlanego dokumentów, niezbędnych do dokonania legalizacji. Sam natomiast przyznał, że we [...] r. złożył w Starostwie Powiatowym w K. wniosek o wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku. Nie czekając jednak na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia w tej materii, co wynika z protokołów kontroli przeprowadzonych przez powiatowy nadzór budowlany, rozpoczął roboty budowlane. Działania skarżącego, polegające na samowolnym wykonywaniu robót budowlanych co do istoty uniemożliwiają wydanie pozwolenia na rozbudowę, pozwalały jednakowoż na ich legalizację przez organy nadzoru budowlanego, albowiem nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, który jest kompletny i spójny, wykazała że w sprawie zaszły przesłanki, o których mowa w art. 48 ust.3 i ust. 4 ustawy, dające podstawę orzeczenia rozbiórki rozbudowanej części budynku przy ul. [...] w K. . Decyzja wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy jest przykładem tzw. decyzji związanej, co oznacza że w przypadku ziszczenia się określonych w danym przepisie warunków, organ ma obowiązek wydać orzeczenie o danej treści, w tym przypadku jest to orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Nie budzi wątpliwości Sądu, że rozbudowa budynku skarżącego zarówno w części dotyczącej wybudowania ścianek z pustaka ceramicznego od północnej i wschodniej strony budynku, jak i żelbetowe schody zewnętrzne są wynikiem samowoli budowlanej. Analiza zebranego materiału dowodowego pozwala na przyznanie racji organowi, że nie dał wiary twierdzeniom inwestora, iż schody zostały wybudowane, zaopatrzone w barierkę drewnianą i zakończone w 1997 r. i z tego powodu organ, do tej części rozbudowy, winien zastosować przepis art. 103 ustawy. Powoływany przez skarżącego art. 103 usta. 2 ustawy stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z dowodów, które organ zebrał na okoliczność wykonanych schodów nie wynika, że ta część rozbudowy została zakończona w 1997 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego, z załączonej do akt dokumentacji zdjęciowej oraz protokołu kontroli z dnia [..] r. nie wynika, że budowa schodów została zakończona, albowiem są one w stanie surowym i nie posiadają otworów do zamontowania balustrady. Nadto, schody stanowią wraz z podestem podpartym słupami, część obiektu budowlanego i w połączeniu z tarasem, stanowią funkcjonalną całość z poddanym rozbudowie budynkiem. Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane zgodnie z przepisami prawa materialnego, a Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.