II SA/Sz 1300/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski ( spr.) Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi J. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy o d d a l a skargę Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust 1 w związku z art. 4, ust 2, pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717), Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił na rzecz "[...]" PW J. P, warunki zabudowy działki o numerze ewidencyjnym [...] i [...] obręb [...] m. [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z częścią socjalną, garażu na samochód dostawczy do [...] t, magazynu materiałów budowlanych, przyłączy wodno-kanalizacyjnych i elektrycznego oraz utwardzenie placu manewrowego. Rozpatrując wniosek J. P. o wydanie pozwolenia na budowę Starosta [...] zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o zbadanie, czy powyższa decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy jest zgodna z prawem, albowiem w punkcie 2.1. tej decyzji wskazano, że wyznacza się obowiązującą linię zabudowy od strony działek sąsiednich , natomiast w załączniku graficznym nr 1, stanowiącym integralną część tej decyzji, o którym mowa w jej punkcie 9.1. wyznaczono obowiązującą linię zabudowy w odległości [...] m od granic z działkami [...], [...] lub [...] oraz [...] m. od granicy z działką [...]". Natomiast w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr [...] do powyższej decyzji, w punkcie 2 zapisano "linia zabudowy - wyznacza się na wniosek inwestora obowiązującą linię zabudowy, od strony działki numer [...]na [...]m.", co nie zostało odzwierciedlone na załączniku graficznym numer [...]. W ocenie Starosty, takie określenie linii zabudowy projektowanych obiektów pozostawało w sprzeczności z § 12 ust. 3 pkt 1 i 2 i ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1, kpa i art. 64 § 1 w związku z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność w całości decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Powołując się na treść wskazanych w podstawie prawnej przepisów SKO wskazało, że ocena w zakresie przesłanki dotyczącej rozmiaru działki i związanego z tym odstępstwa od parametru odległości zabudowy od granic nieruchomości sąsiednich należy wyłącznie do kompetencji organu wydającego pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zgoda na odstępstwo udzielana jest w trybie postanowienia, po uzyskaniu zgody właściwego ministra. Zgody takiej nie uzyskano, zarównano na dzień wydawania kwestionowanej decyzji jak i do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Organ zaznaczył także, iż z informacji organu budowlanego wynikało, iż na nieruchomościach sąsiednich, graniczących bezpośrednio z działką wnioskodawcy, nie istniały budynki zlokalizowane w odległości [...] m od granic tych działek, a także nie wydano pozwolenia na budowę tak usytuowanych obiektów. Od powyższej decyzji J. P. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu pisma wskazał, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszcza w § 12 ust. 3 pkt 2 usytuowanie obiektu w odległości [...] m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, ze względu na rozmiary działki. Działka o nr ew. [...] ma dość nieregularny kształt co uniemożliwia i utrudnia zachowanie odpowiednich odległości. Ponadto podkreślił, że przepisy wykonawcze do ustawy prawo budowlane nie są przepisami, które stanowią podstawę ustalenia warunków zabudowy. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]r. Nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, art. 64 § 1 pkt 5 w związku z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz.717, ze zm.) oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, utrzymało w mocy decyzję z [...]r. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] W uzasadnieniu SKO zaznaczyło, że w związku z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zakres przepisów odrębnych podlegających badaniu przez organ ustalający warunki zabudowy wyznaczał wniosek inwestora zawierający charakterystykę planowanej inwestycji. W przedmiotowej sprawie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor wskazał zarówno dokładne wymiary planowanego obiektu budowlanego, jak i posadowienie obiektu na działce, wobec czego wniosek ten musiał zostać zbadany z uwzględnieniem przepisów regulujących usytuowanie budynków, ponieważ zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, sytuowanie ściany budynku nastąpić powinno w odległości 4 albo 3 m od granicy działki sąsiedniej. W kompetencji organu zatwierdzającego projekt budowlany i wydającego pozwolenie na budowę, a nie organu ustalającego warunki zabudowy, leżała ocena przesłanek i zastosowanie odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych, nakazujących zachowanie odpowiednich odległości obiektów od granicy nieruchomości. Wyznaczenie przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w decyzji z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy obowiązującej linii zabudowy w odległości [...] m od granic działek sąsiednich było zatem niezgodne z przepisem odrębnym, tj. § 12 ust. 1 wskazanego rozporządzenia. Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...]r. w sposób rażący naruszyła art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Na powyższą decyzję J. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi, skarżący, powołując się na art. 9 ustawy Prawo budowlane, wskazał, że Starosta [...] błędnie skierował sprawę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zamiast do ministra właściwego do wyrażenia upoważnienia do odstępstwa od wymogów określonych w przepisach techniczno – budowlanych. Zaznaczył także, że Ministerstwo Infrastruktury, a więc organ wymieniony w art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stoi na stanowisku, iż zgodnie z przepisami § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości [...] metra lub bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli to wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w związku z czym, w świetle obowiązującego stanu prawnego, możliwe było ustalenie linii zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Byłoby to zgodne z przepisami § 12 ust. 3 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia w kontekście art. 4 ust. 2 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez konieczności występowania do właściwego ministra z wnioskiem o upoważnienie na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze potrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. dalej P.p.s.a.) doprowadziła do uznania bezzasadności skargi, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem skargi jest wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, decyzja SKO, stwierdzająca nieważność opisanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], który w decyzji tej , uwzględniając wniosek inwestora, określił położenie projektowanych obiektów (linię zabudowy) w odległości [...] m od granicy działek sąsiednich. Istotą postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej co najmniej jedną z istotnych wad, określonych w art. 156 § 1 Kpa. Wśród przesłanek określonych w powołanym przepisie, w § 2 pkt 2 wymienione zostało wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został pogląd, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną, poprzez proste ich zestawienie z sobą, w ten sposób, iż powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie (m. in. wyroki NSA z dnia 29 lipca 1999 r. Sygn. akt IV SA 1381/97, z dnia 10 września 1999r. Sygn. akt III SA 7586/98, z dnia 22 października 1999 r. Sygn. akt IV SA 1705/97, z dnia 9 marca 2000 r. Sygn. akt I SA/Ka 1582/98, z dnia 11 sierpnia 2000r. Sygn. akt III SA 1935/99 oraz z dnia 26 września 2000 r. Sygn. akt V SA 2998/99). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia, określonych w tym przepisie warunków. Zgodnie z pkt 5 tego przepisu, decyzja taka musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis odrębny to taki, który reguluje inną materię niż regulowana ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy odrębne stanowić będą zatem m.in. regulacje ustawy Prawo budowlane wraz z przepisami do niej wykonawczymi, w tym także rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które określają minimalne odległości zabudowy od granicy działki budowlanej. Zgodnie z § 12 wskazanego rozporządzenia powinny one wynosić, 3 m lub 4 m w zależności od zaistnienia określonych w tym przepisie okoliczności. Odstępstwa w tym zakresie i ustalenie mniejszych niż przewidziane w § 12 rozporządzenia odległości zabudowy od granicy działki budowlanej nastąpić mogą jedynie w trybie przewidzianym w art. 9 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, dopuszczalne jest odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił dane przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Wniosek do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ zobligowany jest złożyć przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 17 w związku z art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organem właściwym w przedmiocie wystąpienia do ministra z wnioskiem o udzielenie zgody na odstępstwo oraz wydania decyzji w zakresie pozwolenia na budowę jest starosta. Dotyczy to jednak tylko takiej sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy odległości tych nie określa, zaś ze względu na rozmiary działki określone zamierzenie inwestycyjne nie mogłoby być zrealizowane, przy zachowaniu warunków technicznych. Zgodnie bowiem z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenia na budowę. Dotyczyłoby to więc również określonego w tej decyzji usytuowania obiektu budowlanego, w tym także w zakresie odległości od granicy działki. W takiej sytuacji występowanie przez organ wydający pozwolenie na budowę o zgodę ministra na odstępstwo od odległości określonych w cyt. rozporządzeniu byłoby bezprzedmiotowe. Ze względu na treść art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania planowanego obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż określone w przywołanym wyżej rozporządzeniu o warunkach technicznych jest niedopuszczalne, a w razie takiego właśnie określenia w tej decyzji warunków usytuowanie obiektu stanowi to rażące naruszenie prawa, albowiem jest ewidentnie sprzeczne z obowiązującym w tym zakresie przepisem odrębnym. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zasadnie uznało, że określenie w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] r. odległości zabudowy od granicy działki budowlanej mniejszych aniżeli przewidziane w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowiło rażące naruszenie zarówno powołanego przepisu rozporządzenia, jak też dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i winno skutkować stwierdzeniem nieważności tejże decyzji. Zarzut podniesiony w skardze przez stronę skarżącą, iż organ wydający pozwolenie na budowę (Starosta [...]) w związku z taką treścią decyzji o warunkach zabudowy, zamiast zwracać się do SKO o zbadanie ważności tej decyzji powinien był wystąpić w trybie art. 9 ust.2 Prawa budowlanego do Ministra, który wydał przepisy o warunkach technicznych o wyrażenie zgody na odstępstwo od tych warunków jest całkowicie bezpodstawny. Sprzeciwiałaby się temu treść art. 64 ust.1 w związku z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.