II SA/Sz 1301/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę Decyzją z dnia [...]r., Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, oraz art. 30 ust.6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz.1118) po rozpatrzeniu odwołania W. S. z dnia [...]r. od decyzji Starosty z dnia [...]r. wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na budowie budynku gospodarczego do celów rolnych o powierzchni [...]m2 na działce geodezyjnej nr [...] obręb [...]w gminie [...]– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda podał, iż [...]r. wpłynęło do Starosty Powiatowego, zgłoszenie W. S. dotyczące wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na budowie budynku gospodarczego do celów rolnych o powierzchni [...]m2, w ramach istniejącej zabudowy siedliskowej, do którego dołączono oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wyrys z mapy ewidencyjnej. Do zgłoszenia z dnia [...]r. Starosta wniósł decyzją z dnia [...]r. sprzeciw, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 29 ust.3 Prawa budowlanego. Starosta stwierdził, iż na inwestycję W. S. potrzebne jest pozwolenie na budowę. Starosta w sprzeciwie wskazał, iż obszar, w którym ma powstać inwestycja, oznaczony jest symbolem [...]w operacie generalnym "Waloryzacja przyrodnicza gminy [...]", sporządzonym przez Biuro Konserwacji Przyrody w [...]. Są to obszary między [...], które stanowią pola żerów ptaków drapieżnych i zwierzyny łownej. Zdaniem Starosty, obszar, na którym miałaby znaleźć swoją lokalizację inwestycja W. S. jest istotny z punktu widzenia zachowania różnorodności biologicznej fauny i flory. Degradacja tych miejsc jest zabroniona, bo bytujące tu zwierzęta i rosnąca roślinność należą do taksonów objętych ochroną gatunkową. Zdaniem Starosty, inwestycja W. S. może znacząco oddziaływać na obszar [...]. Od decyzji Starosty Powiatu W. S. odwołał się do Wojewody. Wojewoda stwierdził, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 29 ust. 3 prawa budowlanego, inwestycja planowana przez W. S. wymagała pozwolenia na budowę, podzielając tym samym stanowisko Starosty. Organ odwoławczy wskazał, iż działka geodezyjna nr [...], znajduje się na terenie Parku Krajobrazowego. Zgodnie z załączonym do akt sprawy operatem "Waloryzacja przyrodnicza gminy [...]", teren na inwestycję W. S. znajduje się na terenie cennym przyrodniczo, zaznaczonym symbolem [...]. Obszar ten obejmuje pola będące żerowiskiem ptaków drapieżnych i zwierzyny łownej. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż teren ten znajduje się również w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Europejskiej Sieci Ekologicznej [...]". Wojewoda odwołał się przy tym do treści rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004r., gdzie zostały właśnie wyznaczone obszary specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, w tym w § 2 pkt 128 pod nazwą "Ostoja Ińska", kod obszaru PLB 320008, wyznaczony został obszar w województwie zachodniopomorskim, który obejmuje teren Ińska. Zdaniem Wojewody, inwestycja W. S. wymaga, w myśl art. 46 ust. 1 pkt 2 Prawo ochrony środowiska, wymaga uzyskania "decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Zdaniem Wojewody, lokalizacja inwestycji przesądza o potraktowaniu przedsięwzięcia jako negatywnie oddziaływującego na obszar Natura 2000. Na zakończenie uzasadnienia swojej decyzji Wojewoda wskazał, iż sprzeciw wniesiony przez Starostę nie oznacza, iż w ogóle inwestor nie może budować na danym terenie, tylko że do realizacji planowanej inwestycji musi spełnić przesłanki do uzyskania pozwolenia na budowę. W aktach sprawy znajduje się ponadto decyzja o zameldowaniu z dnia [...]r. W. S. pod adresem [...]oraz zawiadomienie z Urzędu Gminy i Miasta z dnia [...]r., z którego wynika, iż inwestor jest właścicielem nieruchomości dla której prowadzona jest księga wieczysta o nr [...], położonej na działce geodezyjnej nr [...] w [...]. Nadto w aktach sprawy znajduje się także uprzednie zgłoszenie inwestora z dnia [...]r. dotyczącego robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na budowie dwóch budynków gospodarczych na działce nr [...]w gminie [...], o powierzchni do [...]m2. Wówczas Starosta Powiatu zwrócił się do Wojewody o opinię w sprawie. Wojewoda postanowieniem z dnia [...]r. stwierdził, iż planowana wówczas przez W. S. inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Wobec tego Starosta postanowieniem z dnia [...]r. na podstawie art. 46 ust. 1a Prawa ochrony środowiska, wskazał W. S. na konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pismem z dnia [...]r. inwestor wniósł o unieważnienie tego wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sprawa nie zakończyła się realizacją planowanej inwestycji przez W. S. Pismem z dnia [...]r W. S. złożył skargę na decyzję Wojewody z dnia [...]r. i wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji organu odwoławczego inwestor zarzucił niesłuszne zaliczenie planowanej inwestycji, jako mogącej znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 – Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków. Zdaniem inwestora lokalizacja planowanej przez niego budowy nie przesądza o zakwalifikowaniu jej, jako znacząco oddziaływującej na obszar Natura 2000. Ponadto inwestor nie zgodził się z argumentami organu odwoławczego, dotyczącymi naruszenia przez planowaną inwestycję zapisów wynikających z "Waloryzacji przyrodniczej gminy [...]" oraz żerowisk ptaków drapieżnych i zwierzyny łownej. Zdaniem W. S. Wojewoda nie rozważył kluczowych dla sprawy zapisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004., Nr 257, poz. 2573). Planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięcia z § 2 i § 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia [...], ani do przedsięwzięć wynikających z załączników I i II Dyrektywy Rady Europy nr 97/11/WE. Inwestor w skardze wskazał, iż planowany przez niego budynek gospodarczy w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym nie ma znaczącego wpływu na obszar Natura 2000, a dalej idąc, nie potrzebne jest w jego sprawie wydanie pozwolenia na budowę, a wystarczającym pozostaje samo zawiadomienie o zgłoszeniu robót budowlanych. Na rozprawie w dniu [...]r. inwestor oświadczył, iż działka, na której planuje inwestycje ma numer porządkowy [...], na co przedłożył zawiadomienie z dnia [...]r. (w aktach sprawy), mapkę oraz okazał dowód osobisty. W. S. wyjaśnił, iż na działce nr [...]znajduje się barak kolejowy, w którym mieszka, a do którego podprowadzony jest prąd, studnia, a nadto doprowadzono drogę oraz powstała przydomowa oczyszczalnia ścieków, której nie ma na przedłożonej mapie. Na zajmowanym terenie nie ma innych nieruchomości budynkowych. Inwestor oświadczył, iż prowadzi [...]hektarowe gospodarstwo rolne, na które składają się działki o numerach m.in. [...]. Przekazując skargę inwestora, w piśmie z dnia [...]r. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i jednocześnie wskazał, iż podtrzymuje w całości swoje stanowisko wykazane w decyzji z dnia [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazał organ odwoławczy. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Stan faktyczny w sprawie, w tym przedmiot inwestycji, nie był sporny w sprawie. Oba organy administracyjne, kierując się treścią art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994r. (tj. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), uznały, iż inwestycja skarżącego wymaga pozwolenia na budowę, gdyż samo zgłoszenie zamierzenia budowlanego jest niewystarczające. Zarówno Starosta, jak i Wojewoda, wskazali, iż planowana przez skarżącego budowa budynku gospodarczego, będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, przy czym żaden z organów administracji publicznej nie wyjaśnił w sposób szczegółowy na czym miałoby polegać zaistnienie przesłanki z art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego odnoszącej się do obszaru Natura 2000, czyli "znacząco negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000". Zdaniem Sądu, abstrahując na razie od oceny zasadności twierdzenia organów administracji, dotyczącego zaistnienia przesłanki z art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym o konieczności oddalenia skargi, przesądza treść art. 29 ust. 1 pkt 1) lit. a) Prawa budowlanego. Skarżący w swoim "zgłoszeniu robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę" zgłosił zamiar wykonania na nieruchomości w [...]robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego do celów zabudowy siedliskowej, a więc sporna budowa dotyczy obiektów gospodarczych wymienionych w art. 29 ust.1 pkt 1a, a nie jak wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wymienionych w art. 29 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego. Jak wynika z art. 29 ust. 1 pkt 1) lit. a) Prawa budowlanego: "Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa [...] obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m [...]". W tym miejscu należy podkreślić, iż generalną regułą w prawie polskim jest, iż każdy obiekt, budowla, wznoszony na gruncie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego ustawodawca wymienił wyjątki od reguły, które zostały umieszczone w katalogu zamkniętym. Wyjątki te nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, a ścisły, aby zachować ich pełną odrębność i szczególność. Tak więc, inwestycja skarżącego, czyli budowa budynku gospodarczego do celów rolnych o powierzchni [...]m2, powinna stanowić obiekt gospodarczy związany z produkcją rolną i uzupełniający zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej -parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Kluczowym są tutaj dwie sprawy: 1. inwestycja winna być związana z produkcją rolną 2. inwestycja winna uzupełniać (a nie stanowić początek) zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, na posiadanym przez skarżącego terenie nie ma innych budynków, niż barak kolejowy, który stanowi dom mieszkalny dla W. S. Sam taki barak kolejowy nie przesądza o istnieniu zabudowy zagrodowej w ramach działki siedliskowej, a co za tym idzie, należy przyjąć, iż planowany budynek gospodarczy (pomimo, iż ma być związany z produkcją rolną) nie będzie stanowił "uzupełnienia" zabudowy zagrodowej, tylko jej początek. To zaś przesądza o konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Jak wynika z treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 11 grudnia 2003 r. (sygn. akt: II SA/Lu 886/2002, LexPolonica nr 366928): "Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie zawiera definicji użytych w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a pojęć "zabudowa zagrodowa" i "działka siedliskowa", należy je zatem rozumieć zgodnie z ich znaczeniem gramatycznym. [...] Budynek mieszkalny stanowi element zabudowy zagrodowej. Jednakże nie można mówić o uzupełnieniu zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy na działce znajduje się wyłącznie budynek mieszkalny, który samodzielnie nie stanowi zabudowy zagrodowej." W niniejsze sprawie planowana inwestycja nie uzupełnia zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej, tzn. istniejącej uprzednio zabudowy mieszkalno-produkcyjnej w gospodarstwie rolnym, która stanowi lub może stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Barak kolejowy, w którym mieszka skarżący, stanowi element zabudowy zagrodowej, ale należy wyraźnie jeszcze raz podkreślić, iż na działce znajduje się wyłącznie ten barak kolejowy, który samodzielnie nie stanowi zabudowy zagrodowej. Możliwość zaliczenia określonego obiektu do budowli, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawo budowlane, nie można ograniczyć tylko do eksponowania rozmiarów budynku, ale koniecznym jest też wykazanie, że jest to obiekt gospodarczy związany z produkcją rolną i będzie stanowić uzupełnienie zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2008 r. (sygn. akt: II OSK 502/2007, LexPolonica nr 1968602). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowiska. Zdaniem Sądu, okoliczność, iż skarżący prowadzi gospodarstwo rolne, nie zwalnia go od uzyskania pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Mając na uwadze treść art. 29 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, można uznać, iż intencją ustawodawcy było, aby wpierw powstała, a więc już istniała zabudowa zagrodowa, która co do zasady wymaga uzyskania na jej postawienie pozwolenia na budowę. Kolejne, uzupełniające zaś istniejącą zabudowę zagrodową obiekty budowlane, pod pewnymi warunkami określonymi właśnie np. w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) będą mogły powstawać jedynie na podstawie dokonanego zgłoszenia zamiaru ich budowy. Powyższe rozumienie omawianych przepisów prawa znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądowym między innymi powołanym wyżej. Z powyższych przyczyn Sąd uznał, iż pozwolenie na budowę inwestycji planowanej przez skarżącego na podstawie zgłoszenia z [...]r., będzie wymagane. Odnosząc się zaś do uzasadnienia wskazywanego przez organy administracji, a dotyczącego treści art. 29 ust. 3 prawa budowlanego, podnieść należy, że zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy jest niewystarczający do ustalenia, iż planowana przez skarżącego inwestycja nie wypełnia przesłanki "znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000". Zarówno Starosta, jak i Wojewoda, skupili się bowiem wyłącznie na wykazaniu, iż planowana inwestycja będzie "znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000", odwołując się do "Waloryzacji przyrodniczej gminy [...]" oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004r., gdzie zostały właśnie wyznaczone obszary specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, w tym w § 2 pkt 128 pod nazwą "Ostoja [...]". Każdy z organów podkreślał, iż miejsce planowanej inwestycji to miejsce żerowisk ptaków i dzikiej zwierzyny, cenny pod względem przyrodniczym. Żaden z organów nie uzasadniał jednakże, iż inwestycja planowana przez skarżącego będzie nadto negatywnie oddziaływać na obszar cenny przyrodniczo, a jest to niewątpliwie jeden z elementów przesłanki z art. 29 ust. 3 prawa budowlanego, który przesądza o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na stanowisko doktryny, co do konieczności uzyskiwania pozwoleń na budowę, co do pewnych inwestycji. Jak twierdzi K. G. w przedmiocie treści art. 96 ustawy z dnia 3 października 2008 r. (Dz.U. z 2008r., Nr 199, poz. 1227) o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko: "Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia w zakresie jego wpływu na obszar Natura 2000 nie będzie występował, jeżeli realizacja przedsięwzięcia nie będzie wymagała uzyskania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Jeżeli bowiem intencją ustawodawcy byłoby objęcie tym obowiązkiem przedsięwzięć realizowanych w oparciu o inne formy działania administracji (np.: zgłoszenia, których przyjęcie przybiera formę czynności materialno-technicznych), to w art. 96 ust. 2 ustawy ustawodawca nie posługiwałby się pojęciem decyzji administracyjnych. Biorąc zaś pod uwagę fakt, że konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 stanowi ograniczenie konstytucyjne chronionego prawa własności, to zgodnie z ogólnymi zasadami interpretacji możliwość nałożenia obowiązku jej przeprowadzenia będzie musiała być ustalana bardzo ostrożnie, bez stosowania rozszerzającej interpretacji obowiązujących przepisów prawa." Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 3 prawa budowlanego, pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, które nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynikają z tej ochrony, w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przez przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko należy rozumieć przedsięwzięcia, o których mowa w art. 59 powołanej powyżej ustawy o udostępnianiu informacji [...]. Z kolei zgodnie z art. 173 ust. 2 tej ustawy, do czasu wydania przepisów wykonawczych za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust.1 pkt 1 ustawy, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Z zawartych w zgłoszeniu skarżącego informacji, jak również z dołączonych do tego zgłoszenia dokumentów nie wynika, aby planowana inwestycja zaliczała się do przedsięwzięć, o których mowa powyżej, a tym bardziej aby w sposób negatywny wpływała na takie przedsięwzięcia. W szczególności nie sposób dopatrzeć się, aby przedsięwzięcie należało do któregokolwiek z przedsięwzięć określonych w § 2 lub § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, na co słusznie wskazywał skarżący. Oznaczałoby to, że na podstawie zebranego przez organ materiału dowodowego brak było podstaw do przyjęcia, iż zgłoszone zamierzenie inwestycyjne jest objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 3 prawa budowlanego. Warto przy tym zwrócić uwagę na treść wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2008 r. (sygn. akt: II OSK 1432/2007, LexPolonica nr 2011102): "Z faktu, że dana inwestycja zaliczana jest do obiektów mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie można wyciągać automatycznie wniosku, że inwestycja ta jednocześnie znacząco może oddziaływać na obszar Natura 2000." Wymaga to szczegółowej analizy , a przedtem zebrania dowodów na powyższą okoliczność. Na marginesie wskazać należy, iż z dniem 15 listopada 2008r. uchylono dział V i VI w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.) i w niniejszym stanie faktycznym niemożliwym jest odwoływanie się w jakimkolwiek zakresie do treści uchylonych norm. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że realizacja planowanej inwestycji przez skarżącego, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie mieści się w kategorii budowli opisanych w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) prawa budowlanego. Stąd też Sąd, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi, orzekł jak w sentencji, bowiem rozstrzygnięcie organu odpowiada prawu.