II SA/Sz 1301/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r., [...]. Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), art. 16a ust. 1-2, art. 23a ust. 4, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.), art. 23 ust. 1, art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428), art. 1 lit. a i lit. z), art. 2 ust 1, art. 3 ust. 1 lit. j) i ust. 2, art. 4, art. 10, art. 68 ust. 1 lit. b)iii) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego Nr 883/2004 (Dz. U. UE L 166 z dnia 30.04.2004), art. 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L z dnia 30.10.2009 r.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku B. F. z dnia 2 listopada 2017 r., odmówił wnioskodawczyni prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matka A. P. od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 31 października 2018 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż z artykułu 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że małżonkowie stanowią rodzinę, bez względu na to czy są w nieformalnej separacji, nawet gdyby mieszkali oddzielnie. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że zgodnie z przytoczonymi przepisami, miesięczny dochód rodzin ustalić należy w oparciu o: dane zamieszczone w rocznym obliczeniu podatku przez organ rentowy, PIT-40A za rok 2016 (emerytura A. P.) oraz oświadczenie wnioskodawczyni z dnia 2 listopada 2017 r. o dochodach członka rodziny - męża - osiągniętych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, innych niż dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych (zasiłek socjalny i dodatek mieszkaniowy uzyskany w 2016 r., wyrażony w euro). Tak obliczony dachów rodziny sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę 764,00 zł. Od powyższej decyzji B. F. wniosła odwołanie zarzucając organowi I instancji naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, że w skład rodziny sprawującej opiekę wchodzi również jej mąż. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) dalej: "K.p.a.", w związku z art. 3 pkt 2, 2a, 10, 16, art. 5 ust. 2, art. 16a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.) dalej: "u.ś.r.", utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że B. F., jako córka A. P., jest osobą na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki. Zdaniem Kolegium, nie budzi wątpliwości, że przy ustalaniu składu osobowego rodziny, w przypadku małżonków, pod uwagę bierze się wyłącznie stan cywilny, a nie deklarowany stan faktyczny. A zatem skoro B. F. oraz P. F. pozostają formalnie w związku małżeńskim i są małżonkami w świetle obowiązującego prawa, to tworzą rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy i przy obliczaniu dochodu rodziny sprawującej opiekę należy uwzględnić dochody uzyskiwane przez P. F. w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. B. F. wnosiła o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres 2017/2018 (art. 3 pkt 10 u.ś.r.), więc należało ustalić dochód rodziny za rok kalendarzowy 2016. Z akt sprawy wynika, że łączny dochód rodziny w roku 2016 wyniósł [...] zł (dochód A. P.: [...] zł i dochód P. F.: [...] zł). Czyli miesięcznie [...] zł i w przeliczeniu na osobę w rodzinie (3 osoby) - [...] zł. Kryterium dochodowe na osobę w rodzinie (764,00 zł) zostało więc przekroczone o kwotę [...]zł, w związku z czym należało odmówić prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad panią A. P.. Powyższą decyzję B. F. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie - poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - art. 16a ust. 2 u.ś.r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że przeprowadziła się na stałe do Polski, aby opiekować się matką. Nie tworzy razem z mężem wspólnego gospodarstwa domowego, nie dysponują wspólnymi środkami finansowymi, nie przeprowadzają wspólnych inwestycji. Zamieszkała w Polsce w sposób trwały oraz z zamiarem stałego pobytu, czego dowodem jest to, że uzyskała status osoby bezrobotnej. Wyjaśniła nadto, że w jej przypadku nie jest prawnie możliwe i dopuszczalne, bez pozbawienia męża środków do życia, doprowadzenia do sytuacji, aby mógł żyć i mieszkać ze nią w Polsce, a więc w istocie do spełnienia jednego z podstawowych warunków małżeństwa, jakim jest wspólne zamieszkiwanie małżonków i prowadzenie gospodarstwa domowego. Mąż bowiem jest osobą bezterminowo niepełnosprawną, o ciężkim stopniu niepełnosprawności, pobierającą z tego tytułu świadczenie w wysokości [...] euro miesięcznie. Według obowiązującego ustawodawstwa niemieckiego (II Księgi Kodeksu Cywilnego SGB II), wyjazd z Niemiec przekraczający 30 dni w roku pozbawiłby jej męża świadczeń finansowych, które są mu niezbędne do bieżącego funkcjonowania, w tym na rehabilitację medyczną. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi, powodujące eliminację zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Granice sprawy – w rozumieniu powołanego wyżej art. 134 P.p.s.a. zakreśla treść wniosku, będącego podstawą wszczęcia danego postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie był to złożony przez skarżącą w dniu 2 listopada 2017 r. wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. We wniosku tym skarżąca wskazała, iż wnosi o ustalenie na jej rzecz prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. P.. Podała też w nim skład rodziny, przyjęty przez organ. Materialnoprawną podstawą przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia stanowi art. 16a u.ś.r. Przepis ten określa przesłanki i zasady przyznawania przedmiotowego świadczenia, stanowi on, iż specjalny zasiłek opiekuńczy, przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r. poz. 2082 oraz z 2016 r. poz. 406 i 1271) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jednocześnie ustawodawca wprowadził w art. 16a ust. 2 kryterium dochodowe, które musi spełniać osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia. Kryterium to, w dacie złożenia przez skarżącą wniosku – zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej stanowiących podstawę ubiegania sią o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz zasiłku dla opiekuna (Dz. U. 2015, poz. 1238) wynosi od dnia 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r. 764,00 zł w przeliczeniu na osobę łącznego dochodu rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 16 u.ś.r. pod pojęciem rodziny należy rozumieć odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 ze zm.). W świetle przytoczonych przepisów prawidłowo organy przyjęły, że dla ustalenia czy skarżąca spełnienia ustalone kryterium dochodowe konieczne jest wzięcie pod uwagę dochody wszystkich członków rodziny, tzn. również męża skarżącej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżąca nadal pozostaje w związku małżeńskim, a zatem tworzy wraz z mężem rodzinę w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 16 u.ś.r. Bez wpływu na ocenę tej okoliczności potaje fakt, że skarżąca obecnie nie zamieszkuje wspólnie z mężem i nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego. Pozostawanie w związku małżeński, jest wystarczające do przyjęcia, iż skarżąca tworzy wraz z mężem rodzinę. Dodać można, że przywołane przez skarżącą orzeczenia sądów administracyjnych nie podważają poprawności przyjętego przez organ w rozpoznawanej sprawie rozumienia rodziny. Orzeczenia te wydane zostały na tle odmiennych stanów faktycznych, a mianowicie sądy oceniały możliwość tworzenia rodziny przez osoby nie pozostające w związku małżeńskim, co nie występuje w rozpoznawanej sprawie. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu orzekające organy prowadząc postępowanie w przedmiocie przyznania skarżącej wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Nie ustaliły bowiem wszystkich niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, nie spełniając tym samym wymogów jakie stawiają organom w tym względzie przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Przy czym naruszenie wskazanych przepisów postępowania miało swoją przyczynę w niedokonaniu wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych we wzajemnym powiązaniu, w tym zwłaszcza przepisu określającego cel tego świadczenia oraz przepisów regulujących kwestie związane z ustalaniem dochodu w rodzinie – art. 3 pkt 1 u.ś.r. Wskazany przepis wylicza w sposób enumeratywny dochody oraz przychody stanowiące dochód w rozumieniu ustawy. W rozpoznawanej sprawie żaden z organów nie wyjaśnił na jakiej postawie uznał, że świadczenia otrzymywane przez męża skarżącej na terenie Niemiec stanowią dochód w rozumieniu ww. przepisu. Można się domyślać, że podstawę taką stanowił pkt 1 lit. c) tiret 24 art. 3 u.ś.r., bowiem jest to jedyny zapis ustawy regulujący dochody uzyskiwane za granicą. Stanowi on, że do dochodu zalicza się dochody uzyskiwane za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, pomniejszone odpowiednio o zapłacone za granicą Rzeczypospolitej Polskiej: podatek dochodowy oraz składki na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne i obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne. Wskazać zatem należy, że wątpliwości Sądu budzi czy świadczenia uzyskiwane przez męża skarżącej mogły być uznane za dochód w rozumieniu wyżej przytoczonego przepisu. Z jego treści wynika, że nie wszystkie dochody uzyskiwane za granicą winny być brane pod uwagę, lecz tylko te, które podlegają opodatkowaniu oraz pomniejszeniu o składki na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne i obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne. Takie uregulowanie tej kwestii wydaje się być celowe, bowiem biorące pod uwagę, że nie wszystkie dochody uzyskiwane w Polsce wliczane są do dochodu rodziny. W treści bowiem art. 3 pkt 1 lit. c) u.ś.r. nie wymieniono zasiłków z pomocy społecznej czy dodatku mieszkaniowego. Tymczasem organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji podał, że dochód męża skarżącej stanowią zasiłek socjalny i dodatek mieszkaniowy wyrażone w euro. Nie jest jasne na jakiej podstawie organ dokonał takich ustaleń ale przede wszystkim, na jakiej podstawie uznał te świadczenia za dochód w rozumieniu przepisu art. 3 u.ś.r. Kwestii tej nie wyjaśnia również organ II instancji, powielając w tym zakresie stanowisko organu I instancji. Zdaniem Sądu, jeżeli uzyskiwany za granicą dochód męża skarżącej nie jest opodatkowanym ani pomniejszony o obowiązkowe ubezpieczenia, to nie może być uznany za dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c) u.ś.r. Dlatego kwestia ta powinna zostać przez organy szczegółowo wyjaśniona. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że poprzez nienależycie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające organy naruszyły art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., a wykazane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej wskazania Sądu i uzupełni materiał dowodowy w sposób, który pozwoli na dokonanie oceny prawidłowości ustalenia łącznego dochodu rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.