II SA/Sz 1301/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z [...] października 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej powoływane jako "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania A. B. (dalej: "Skarżący"), orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Z. znak: [...] z dnia [...] lutego 2021 r. ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenie działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb ewid. 0052, C. jednostka ewid. gmina Z. - budowy elektroenergetycznej linii kablowej l5kV, złącza kablowego oraz przebudowa i demontaż linii napowietrznej. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium podało, że na mocy zaskarżonej odwołaniem decyzji organ I instancji ustalił na wniosek E. S.A. warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie elektroenergetycznej linii kablowej 15kV, złącza kablowego oraz przebudowie i demontażu linii napowietrznej. Organ I instancji przed wydaniem decyzji rozważył i ustalił, że przedsięwzięcie nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 "O. D. " i "Jeziora C. ", a także, że inwestycja realizowana będzie na obszarze chronionego krajobrazu "Pojezierze D. " i terenie D. Parku Krajobrazowego. Lokalizacja badanej inwestycji celu publicznego została uzgodniona przez właściwe organy. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący wywodził, iż nie uwzględniono jego prawa własności do nieruchomości oznaczonej jako działka [...], gdyż planowana inwestycja całkowicie zmieni możliwość dotychczasowego zagospodarowania jego nieruchomości, pozbawi ją rekreacyjnego charakteru, mimo że istnieją inne możliwości przebiegu linii kablowej, które zapewnią możliwie najmniejszy konflikt między interesem społecznym a interesem jednostki. W ocenie Skarżącego zaskarżona decyzja nie zawiera analizy stanu faktycznego i prawnego oraz załączników do decyzji, które stanowią jej integralną część, co powoduje, że decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i budzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wreszcie, w ocenie Skarżącego, w decyzji nie dokonano wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceny charakteru stosowanych procedur pod kątem ewentualnej ingerencji w prawo własności nieruchomości, przez które ma przebiegać planowana inwestycja. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie wyjaśnił, iż Inwestor złożył w dniu [...] lipca 2021 r. wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektroenergetycznej linii kablowej 15kV, złącza kablowego oraz przebudowie i demontażu linii napowietrznej. Do wniosku załączono wymaganą dokumentację. Zdaniem organu, bezspornym jest, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Projekt zaskarżonej decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia oraz został uzgodniony z właściwymi organami. Przed wydaniem decyzji zawiadomiono pisemnie Inwestora oraz właścicieli działek, na których będzie prowadzona inwestycja oraz właścicieli działek sąsiednich poprzez obwieszczenie o zakończeniu postępowania oraz powiadomiono o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań oraz możliwości zgłoszenia dodatkowych dowodów mogących mieć znaczenie w sprawie. Dodatkowo informację o wszczęciu i zakończeniu postępowania dowodowego obwieszczono w biuletynie informacji publicznej. W ocenie Kolegium decyzja zawiera wszystkie obligatoryjne elementy zawarte w art. 54 u.p.z.p. Organ odwoławczy stwierdził też, że organ I instancji wadliwe zastosował w sprawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazując w uzasadnieniu decyzji, iż wnioskowane zamierzenie spełniło łącznie wszystkie warunki wynikające z powyższego przepisie podczas gdy organ winien był rozważyć wyłącznie zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Tym samym organ potwierdził spełnienie przesłanek, których nie badał. Powyższe nie wpływało jednak prawidłowość zapadłego rozstrzygnięcia bowiem spełnia ono wymagania, które zgodnie z prawem podlegały weryfikacji organów administracji. Jak wyjaśnił dalej organ odwoławczy, na podstawie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. następuje weryfikacja stanu faktycznego i prawnego pod kątem zgodności z przepisami. O ile stwierdzona zostanie niezgodność, zachodzi przesłanka zobowiązującą do wydania decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji. W przypadku braku takich przesłanek negatywnych, należy uwzględnić żądanie wniosku. Kolegium podkreśliło, iż ustawodawca ograniczył możliwość odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, wskazując w art. 56 u.p.z.p., że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie. inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem powołanie się przez Skarżącego na pkt 7 tego przepisu, tj. ogólny obowiązek uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności, nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji. Co do zarzutu odwołania, opartego na twierdzeniu, że decyzja narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 50 ust. 1 i w związku z art. 52 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie, ponieważ zaskarżona decyzja nie uwzględnia prawa własności Skarżącego gdyż planowana inwestycja całkowicie zmieni możliwość dotychczasowego zagospodarowania jego nieruchomości, Kolegium wyjaśniło, iż przepisy u.p.z.p. nie przewidują, aby dla wydania decyzji pozytywnej konieczne było uzyskanie zgody pozostałych stron postępowania (w tym właścicieli nieruchomości przez które ewentualnie przebiegać będzie linia energetyczna). Nie ma również podstaw prawnych ku temu, aby w postępowaniu badać wpływ planowanej inwestycji na komfort użytkowania czy też wartość gruntów. Pismem z [...] listopada 2021 r. pełnomocnik wystąpił ze skargą na powyższą decyzję zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu: 1. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organ w sposób niebudzący zaufania uczestników, co więcej z naruszeniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a to poprzez bezpodstawne uprzywilejowanie podmiotu realizującego inwestycję celu publicznego w postaci wydania korzystnej dla wnioskodawcy decyzji przy jednoczesnym zignorowaniu i braku poszanowania prawa własności nieruchomości, które przysługuje Skarżącemu, jak również poprzez niedopuszczenie Skarżącego do wyrażenia wiążącej opinii na temat inwestycji przebiegającej przez jego nieruchomość gruntową na etapie postępowania przed organem I Instancji oraz niezbadanie innych wariantów przeprowadzenia inwestycji bez naruszania praw osób trzecich, powodując tym samym naruszenie zasady równego traktowania stron w postępowaniu administracyjnym; 2. naruszenie przepisów postępowania w postaci art 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. poprzez niewywiązanie się zarówno przez organ I instancji, jak i SKO z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przez niezebranie całego oraz nierozpatrzenie już zebranego materiału dowodowego i niedokonanie jego wszechstronnej, całościowej oceny, zwłaszcza mając na uwadze, że na wcześniejszym etapie postępowania wnioskodawca zmienił dotychczas wnioskowany wariant przeprowadzenia inwestycji, a mimo to oba organy uznały, że na etapie ustalania lokalizacji inwestycji nie ma możliwości badania innych wariantów, co doprowadziło do wydania niekorzystnej dla Skarżącego decyzji; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 64 i art. 31 ust 3 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie w postaci nieuwzględnienia w/w przepisów przy wydawaniu skarżonej decyzji prawa własności przysługującego skarżącemu w stosunku do działki, na której planowane jest przeprowadzenie inwestycji celu publicznego, a także brak uczynienia zadość potrzebie ochrony interesu prawnego Skarżącego poprzez wydanie decyzji, w której wybrano najgorszy dla Skarżącego wariant i naruszenie w ten sposób konstytucyjnej zasady proporcjonalności w ograniczeniu korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, a także konstytucyjnej zasady ochrony własności podczas gdy, prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów powinno doprowadzić do wydania decyzji z możliwie jak największym poszanowaniem interesu prawnego i prawa własności przysługującego Skarżącemu w stosunku do nieruchomości, na której planowane jest przeprowadzenie inwestycji celu publicznego w ramach realizacji przywołanych wyżej konstytucyjnych zasad przez organy administracji publicznej działające przecież na podstawie i w granicach prawa. Wskazując na powyższe pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły art. 50 ust. 1, art. 54 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "u.p.z.p") Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. W myśl art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Stosownie zaś do art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wskazuje się trafnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt. II SA/Rz 35/21). Natomiast odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Aby norma ogólna mogła oddziaływać na rozstrzygnięcie musi być skonkretyzowana przez taki przepis, tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w tym chroniącymi ład przestrzenny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt. II SA/Gd 774/20). W sprawie nie jest sporne, że z wnioskiem o ustalanie inwestycji publicznego wystąpił Inwestor zamierzający realizować inwestycję publiczną w postaci elektroenergetycznej linii kablowej 15kV, złącza kablowego oraz przebudowy i demontażu linii napowietrznej. Nadto złożony przez niego wniosek został opracowany przez osobę spełniająca wymogi ustawowe oraz zawierał wszelkie wymagane prawem elementy, które zostały poddane ocenie organów administracji. Nie jest też sporne, iż inwestycja została uzgodniona z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, Z. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, Zarządem Dróg Powiatowych w D. , Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz Starostą D. Zarzuty skarżącego opierają sią na jego zdaniem nieuzasadnionym uprzywilejowaniu podmiotu wnioskującego o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego co miało skutkować umniejszeniem interesu Skarżącego będącego właścicielem nieruchomości, przez którą będzie przebiegać owa inwestycja podczas gdy jej realizacja znacząco obniży wartość nieruchomości oraz zmieni jej przeznaczenie, w szczególności odbierając rekreacyjny charakter. Zdaniem Skarżącego możliwym było przeanalizowanie kilku wariantów prowadzenia inwestycji, choćby z tego względu, że już sam wnioskodawca w toku postępowania przed organem I Instancji zmieniał swoją koncepcję. Ponadto w ocenie Skarżącego, powinien on móc przedstawić wiążącą opinię na temat inwestycji przebiegającej przez jego nieruchomość. Powyższe stanowisko Skarżącego nie znajduje jednak potwierdzenia w treści przywołanych przezeń przepisów, w innych przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także innych regulacjach mających zastosowanie w badanej sprawie. Zgodnie z wolą ustawodawcy ocenie organu administracji podlega bowiem wniosek o treści przedstawionej przez Inwestora a organ dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 u.p.z.p.) Organ nie jest władny do modyfikowania wniosku Inwestora a jego rola sprowadza się oceny konkretnego, przedkładanego przez wnioskodawcę wniosku. Wnioskodawca jest uprawniony do modyfikowania swojego wniosku aż do czasu zakończenia postępowania a organ ma obowiązek uwzględnienia jego stanowiska w tym przedmiocie. Nie sposób natomiast w obowiązujących przepisach odczytać wywodzonego w skardze uprawnienia właścicieli nieruchomości, przez które ma przebiegać inwestycja publiczna, do wyrażania "wiążącej" opinii o jej przebiegu. Tak daleko idące prawo, w istocie odpowiadające swym charakterem prawu veta, musiałoby wynikać z wyraźnego przepisu. Ustawodawca jednak takiej możliwości nie przewidział. W szczególności nie sposób jej odczytać z treści art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w którym określono, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności. Przepis ten należy jednak odczytywać z innymi regulacjami u.p.z.p. które dają możliwość ingerencji w prawo własności. Nie jest także uzasadnionym zarzut braku równości stron postępowania. Nie może być on rozumiany w ten sposób, iż podmiot nie będący wnioskodawcą może wpływać na treść wniosku. Podmioty nie będące wnioskodawcami mają niewątpliwie prawo do czynnego udziału w toku podstępowania i przedstawiania swoich racji a organ winien te racje rozważać w kontekście obowiązujących przepisów. Powyższe w badanej sprawie miało miejsce. Przy czym całkowicie nie do zaakceptowania jest stanowisko Skarżącego, iż dokonując powyższej oceny organ mógłby, czy to z własnej inicjatywy czy z inicjatywy innych niż wnioskodawca stron postępowania, rozpatrywać wniosek w innym kształcie niż popierany przez Inwestora. Działanie organu administracji nie może bowiem prowadzić do zmiany treści wniosku poddanego jego ocenie. Równość stron opisana w art. 8 k.p.a. musi być przy tym odczytywana z poszanowaniem ról procesowych poszczególnych uczestników postępowania administracyjnego, która w przypadku wniosku o lokalizację inwestycji celu publicznego jest odmienna dla Inwestora a odmienna dla pozostałych stron (tutaj: właścicieli gruntów przez które ma przebiegać inwestycja). Co to twierdzeń pełnomocnika Skarżącego, iż pod rozwagę należy wziąć również fakt, że zaproponowane mu przez spółkę E. porozumienie zakładało, że Skarżący zrzecze się wszystkich roszczeń, a samo korzystanie z jego działki będzie nieodpłatne - podczas gdy art. 58 ust. 2 u.p.z.p. przewiduje w sytuacji, w której decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego spowodowała niemożliwość lub istotne ograniczenie dalszego korzystania z nieruchomości przed dotychczasowego właściciela, możliwość żądania od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę lub wykupienia nieruchomości lub jej części - brak jest podstaw do rozważania przez organy administracji tego rodzaju okoliczności w toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tego rodzaju okoliczności nie mogą być też podstawą odmowy wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawodawca w art. 56 u.p.z.p. wyraźnie postanowił, iż nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi a przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast zawarcie w ustawie wskazywanego w skardze przez pełnomocnika Skarżącego przepisu art. 58 ust. 2 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, iż ustawodawca przewidział, że realizacja inwestycji celu publicznego może pociągać za sobą negatywne skutki dla prawa własności poszczególnych podmiotów i wobec powyższego zapewnił im możliwość uzyskania stosownego odszkodowania lub skorzystania z możliwości odpłatnego wyzbycia się nieruchomości, która utraciła dla nich znaczenie. W kontekście powyższego nie jest też zasadny zarzut pogwałcenia przepisów u.p.z.p. oraz Konstytucji RP zakładających ochronę prawa własności. Należy zwrócić uwagę, że z treści art. 3 ust. 1 i 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz z art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji RP jednoznacznie wynika, iż prawo własności nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom, z zachowaniem określonych zasad. W oparciu o podnoszoną w skardze argumentację nie sposób uznać, aby poprzez wywodzoną zmianę charakteru nieruchomości i wynikającą z tego niemożność dalszego korzystania z działki, na której stoi domek letniskowy, doszło do nieuprawnionego naruszenia prawa własności. Tego rodzaju ingerencja w prawo własności została bowiem przewidziana przez ustawodawcę w toku realizacji inwestycji celu publicznego wraz ze stosownymi gwarancjami o charakterze odszkodowawczym, dla podmiotów, które ponoszą negatywne skutki realizacji takich inwestycji. Z analogicznych przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwała pozostała argumentacja przedstawione w skardze. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych stronie: www.nsa.orzeczenia.gov.pl.