II SA/Sz 1303/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki(spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Agata Banc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Towarzystwa Budownictwa Społecznego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. u c h y l a zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Towarzystwa Budownictwa Społecznego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z zm.) po rozpatrzeniu odwołania Miasta i Gminy reprezentowanej przez zarządcę Towarzystwo Budownictwa Społecznego oraz K. i C. G. od decyzji z dnia [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującej: Towarzystwu Budownictwa Społecznego, E. K., I. W., E. i A. S., K. i M. W., J. i S. B., K. i C. G., K. K., D. F., A. i A. M. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] w terminie do [...] polegających na: 1. doprowadzeniu przemurowanych koron kominowych do zgodności z normą PN-89/B-10425 2. doprowadzeniu wentylacji do zgodności z normą PN-83/B-03430; - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Budynku przy al. [...] i ul. [...] w [...], usunięcie w terminie do dnia [...] stwierdzonych nieprawidłowości w kominach tego budynku, tj. usunięcie: 1. spękania koron kominowych 2. nieprawidłowości przewodów kominowych lokalu mieszkalnego nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał w dniu 19 stycznia 2004r. oględzin kominów budynku mieszkalnego przy al. [...] i ul. [...] w [...] i ustalił, że korony tych kominów, wykonane z cegły ceramicznej, znajdują się w nieodpowiednim stanie technicznym tj. nieprawidłowo wykonano czapy kominów z cegieł, cegły są spękane i odpadają ich części. W dniu 25 lutego 2004r. dokonano oględzin tego samego budynku z udziałem mistrza kominiarskiego i ustalono, że instalacja wentylacyjna lokalu mieszkalnego nr [...], wykonana po zewnętrznej stronie budynku, nie działa prawidłowo, nawiewając powietrze zamiast je wywiewać. Natomiast w wyniku oględzin przeprowadzonych w lokalach mieszkalnych nr [...], stwierdzono, że przewody kominowe działają prawidłowo i są w odpowiednim stanie technicznym, jednakże w lokalu nr [...] brakuje wentylacji nawiewnej. Na podstawie poczynionych ustaleń organ I instancji wydał decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie wnieśli: współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości Miasto i Gmina , reprezentowana przez zarządcę, Towarzystwo Budownictwa Społecznego oraz K. i C. G., właściciele lokalu mieszkalnego w przedmiotowym budynku. Miasto i Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części określonej jako pkt 1 oraz o jej zmianę, polegającą na odstąpieniu od kwestionowania prawidłowości materiału zastosowanego do przemurowania kominów. Odwołujący K. i C. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając ze jest ona bezprzedmiotowa, ponieważ zostało zakończone postępowanie administracyjne dotyczące remontu przedmiotowych kominów, poza tym została wydana bez uwzględnienia ostatecznej decyzji Wojewody z dnia [...] nakazującej wykonanie remontu kominów przechodzących przez lokale nr [...]. Ponadto dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, przez co jest dotknięta wadą nieważności, jak też została wydana bez zawiadomienia stron postępowania o jego wszczęciu oraz zakończeniu oraz nie zmierza do wykonania remontu kominów przechodzących przez lokale mieszkalne nr [...]. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ odwoławczy powołał się na treść art. 66 Prawa budowlanego i stwierdził, że z zebranych przez organ I instancji materiałów dowodowych wynika, iż korony kominów budynku mieszkalnego przy al. [...] i ul. [...] w [...] oraz kanały kominów zewnętrznego i wewnętrznego lokalu mieszkalnego nr [...] w tym budynku, są w nieodpowiednim stanie technicznym. Zatem zaskarżona decyzja organu I instancji, nakazująca usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości jest właściwa co do zasady. Z akt sprawy wynika jednak, że w przedmiotowym budynku mieszkalnym powstała wspólnota mieszkaniowa, natomiast zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (t.jedn. Dz.U. z 2000r., nr 80, poz. 903), urządzenia które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali, stanowią nieruchomość wspólną, której utrzymanie w odpowiednim stanie technicznym należy do wspólnoty mieszkaniowej. Zatem adresatem decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości powinna być Wspólnota Mieszkaniowa Budynku Mieszkalnego przy al. [...] i ul. [...] w [...], nie zaś jej poszczególni członkowie. Biorąc to pod uwagę oraz niezgodne z brzmieniem art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego sformułowanie rozstrzygnięcia, należało uchylić zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że brak nawiewu w lokalach mieszkalnych nr [...] nie stanowi przedmiotu rozpoznawanej sprawy. Natomiast podniesiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sprawa zastosowania niewłaściwego materiału do przemurowania kominów nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia, jest nim nieodpowiedni stan techniczny koron kominów, czego skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa nie kwestionuje. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] została wykonana. Przedmiotowe postępowanie jest natomiast nowym postępowaniem w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że przewody kominowe przeznaczone dla lokali mieszkalnych nr [...], funkcjonują prawidłowo. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyło Towarzystwo Budownictwa Społecznego oraz Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości położonej w [...] przy al. [...] i ul. [...], wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej pkt. 2 oraz o jej zmianę w tej części przez nakazanie usunięcia nieprawidłowości przewodów kominowych lokalu mieszkalnego nr [...] w zakresie wentylacji. Skarżący zarzucili naruszenie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego przez nieokreślenie w pkt 2 osnowy decyzji nieprawidłowości przewodów kominowych, jakie mają być usunięte, a także naruszenie art. 7 i 8 kpa przez zbyt ogólnikowe określenie w pkt 2 decyzji zakresu nałożonego na stronę obowiązku, co utrudnia stronie wykonanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że nie kwestionowana jest prawidłowość decyzji co do zasady. Jednak z uwagi na zbyt daleko idącą ogólnikowość pkt. 2 zaskarżonej decyzji, powstają wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku. Może to utrudnić wykonanie decyzji. Poza tym mając na uwadze treść art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego trzeba stwierdzić, że decyzja powinna zawierać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a zatem osnowa decyzji powinna konkretyzować nieprawidłowości, które mają być usunięte, przynajmniej w takim stopniu, aby strona nie miała wątpliwości co do zakresu nałożonego na nią obowiązku. W decyzji organu I instancji nakazano doprowadzenie wentylacji do zgodności z normą PN-83/B-03430. Organ odwoławczy również stwierdził, że w wyniku oględzin ustalono, iż instalacja wentylacyjna lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy al. [...] i ul. [...] w [...] nie działa prawidłowo. Przy tym organ odwoławczy w żaden sposób nie zakwestionował ani ustaleń, ani trafności decyzji I instancji. W tym kontekście należy uznać, że w pkt. 2 zaskarżonej decyzji nałożono obowiązek usunięcia nieprawidłowości przewodów kominowych lokalu nr [...] w zakresie wentylacji. Jednak treść osnowy decyzji powinna jednoznacznie wskazywać na zakres nałożonego na stronę obowiązku. Tego wymogu nie spełnia zaskarżona decyzja. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdują podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Inspektor Nadzoru Budowlanego pkt. 2 decyzji z dnia [...] sformułował jako powinność doprowadzenia wentylacji do zgodności z normą PN-83/B-03430, W uzasadnieniu natomiast przedstawił fakty uzasadniające wydany nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Organ odwoławczy opierając się na tych ustaleniach zobowiązał w pkt. 2 swojej decyzji z dnia [...] stronę do usunięcia nieprawidłowości przewodów kominowych lokalu mieszkalnego nr [...]. Zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Treść powołanego przepisu wskazuje, że ustawodawca, co zasadnie podniesiono w skardze skierowanej do Sądu, nakazuje na podstawie decyzji usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w toku postępowania wyjaśniającego. Oznacza to, że stwierdzenie tych nieprawidłowości poprzedza wydanie nakazu ich usunięcia, a jednocześnie oznacza, iż nałożony na dany podmiot obowiązek może dotyczyć tylko tych nieprawidłowości, których istnienie ustalił właściwy organ. Dalszą konsekwencją takiego zapisu ustawowego jest obowiązek opisania w sentencji decyzji stwierdzonych nieprawidłowości i nałożenie na konkretny podmiot obowiązku ich usunięcia. Mają rację skarżący, że zaistniałe nieprawidłowości muszą być opisane w taki sposób, aby zobowiązany do ich usunięcia podmiot nie miał wątpliwości, jakie są granice spoczywającego na nim obowiązku i można było prawidłowo wykonać nakaz zawarty w decyzji organu nadzoru budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w miejsce sformułowania "doprowadzenie wentylacji do zgodności z normą PN-83/B-03430" użytego przez organ I instancji zobowiązał stronę do "usunięcia nieprawidłowości przewodów kominowych lokalu mieszkalnego nr [...]". Jednocześnie w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy mówi o "instalacji wentylacyjnej lokalu mieszkalnego nr [...]" oraz o nieprawidłowym działaniu "przedmiotowych przewodów wentylacyjnych". Natomiast o "przewodach kominowych" organ odwoławczy pisze w uzasadnieniu odnosząc jednak to pojęcie do lokali nr [...] i stwierdzając, że przewody te działają prawidłowo. Zasadnie zatem zarzucają skarżący, że pkt. 2 sentencji zaskarżonej decyzji nie jest w wystarczającym stopniu precyzyjny i pozostawia wątpliwości co do zakresu obowiązków nałożonych na stronę. Zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego organ zobowiązany był opisać na czym stwierdzone nieprawidłowości polegają, a następnie zobowiązać do ich usunięcia w stosownym terminie. Odnosząc te uwagi do treści pkt. 1 decyzji można stwierdzić, że w przeciwieństwie do pkt. 2 został on sformułowany prawidłowo, ponieważ stwierdzone nieprawidłowości określono jako "spękania koron kominowych". Natomiast w pkt. 2 decyzji zabrakło właściwego opisu, a organ ograniczył się tylko do ogólnego sformułowania ustawowego, nie wyjaśniając na czym ustalone w toku postępowania nieprawidłowości polegają. Tak więc redakcja pkt. 2 decyzji jest nieprawidłowa. Należy podkreślić, że z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności z art. 107 § 1 kpa wynika implicite obowiązek takiego zredagowania treści rozstrzygnięcia, by nie było wątpliwości przy jego wykonaniu, w przeciwnym razie istnieje potrzeba dokonania wykładni decyzji (art. 113 § 2 kpa). Skargę należało uwzględnić jeszcze z innego powodu, niewskazanego przez skarżących. Działając na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. trzeba wskazać na aspekt podmiotowy rozpatrywanej sprawy. Decyzja organu I instancji została skierowana do Towarzystwa Budownictwa Społecznego oraz do osób fizycznych zajmujących lokale w budynku przy al. [...] i ul. [...] w [...]. Organ drugiej instancji inaczej określił stronę postępowania stwierdzając, że z akt sprawy wynika, iż w przedmiotowym budynku mieszkalnym powstała wspólnota mieszkaniowa, a zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali, stanowią nieruchomość wspólną, której utrzymanie w odpowiednim stanie technicznym należy do wspólnoty mieszkaniowej. W związku z tym adresatem decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości powinna być Wspólnota Mieszkaniowa Budynku Mieszkalnego przy al. [...] i ul. [...] w [...], nie zaś jej poszczególni członkowie. Organ II instancji wprowadził zatem, na skutek rozpatrzenia odwołania, inny podmiot nie uczestniczący dotychczas w postępowaniu (nie będący adresatem decyzji organu I instancji). Nie można bowiem z prawnego punktu widzenia (ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali) utożsamiać obowiązków poszczególnych osób fizycznych, nawet tych które tworzą wspólnotę mieszkaniową, z samą wspólnotą jako podmiotem działającym w obrocie prawnym, na który organ odwoławczy nałożył obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Tej kwestii organ odwoławczy nie poświęcił należytej uwagi ograniczając się tylko do powołania art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, jako podstawy do nałożenia obowiązków wynikających z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego na wspólnotę, stwierdzając, że ten właśnie podmiot powinien stwierdzone nieprawidłowości usunąć. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien więc prawidłowo określić jakie nieprawidłowości zostały stwierdzone w toku postępowania i zobowiązać do ich usunięcia oraz rozważyć, czy zmiana podmiotowa – w odniesieniu do strony zobowiązanej do usunięcia nieprawidłowości – mogła nastąpić na etapie postępowania odwoławczego, czy też, skoro zmiana taka była konieczna, powinien to uczynić organ I instancji zgodnie z zasadą, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W związku z tym mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.