II SA/Sz 1306/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Spółki A. z siedzibą w S., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r., znak:[...] , nakładające na stronę obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] r. wielobranżowej ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją samowolnie wykonanych robót budowlanych w obiekcie budowlanym, tj. przebudowywanym podcieniu zespołu budynków szpitalnych na pracownię rezonansu magnetycznego i tomografu komputerowego Ośrodka [...] w S., położonym na terenie działki nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w S., wykonanej przez osoby o odpowiednich uprawnieniach budowlanych i legitymujące się przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego, wraz z podaniem zakresu robót do wykonania przy ewentualnym stwierdzeniu niezgodności z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że PINB w S., po otrzymaniu zgłoszenia współwłaściciela nieruchomości o możliwości wystąpienia zagrożenia życia i zdrowia ludzi w związku z wykonywaniem robót budowlanych związanych z przebudową podcienia zespołu budynków szpitalnych Szpitala Powiatowego w S., przeprowadził w dniu [...] r. oględziny przedmiotowego obiektu i ustalił, że inwestor - Sp. A. z siedzibą w S., uzyskała w dniu [...] r. decyzję ostateczną Starosty Powiatowego w S. o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych, polegających na przebudowie podcienia zespołu budynków szpitalnych Szpitala Powiatowego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w S., na pracownię rezonansu magnetycznego i tomografu komputerowego Ośrodka [...] . Inwestor wykonał m.in. nieprzewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym: instalację wodociągowo-kanalizacyjną obsługującą umywalki w pomieszczeniach szatniowo-socjalnym i przygotowania pacjenta oraz instalację awaryjnego wyrzutu helu z urządzenia rezonansu magnetycznego przy pomocy stalowej rury (tzw.[...] ) poprowadzonej od kołnierza na magnesie, przez strop pomieszczenia rezonansu, przytwierdzonej kotwami do ściany budynku, położonego na terenie sąsiedniej działki nr[...] , wyprowadzonej ponad dach tego budynku i zakończonej kominkiem. Zgodnie z wytycznymi producenta urządzenia, wyjście [..] na zewnątrz budynku powinno znajdować się w miejscu niedostępnym dla osób postronnych. Warunek ten nie został spełniony, bowiem odcinek rury wyrzutowej, umocowany do ściany budynku sąsiadującego z budynkiem pracowni, znajduje się bezpośrednio w ciągu komunikacyjnym. Zatwierdzony projekt budowlany nie zawiera analizy oddziaływania rury wyrzutowej na otoczenie i jej wpływu na bezpieczeństwo osób postronnych, znajdujących się w pobliżu wyrzutu. Również na rysunkach elewacji nie wskazano miejsca montażu komina wyrzutowego. Przed wykonaniem ww. robót budowlanych inwestor nie wykonał dokumentacji technicznej i nie uzyskał stosownego pozwolenia właściwego organu. Pomimo oświadczeń Biura [...] K. A. i firmy B., że [...] została zamontowana zgodnie z wytycznymi producenta rezonansu magnetycznego (do ww. oświadczeń nie załączono dokumentów, z których wynikałoby, że osoba podpisująca oświadczenie posiada stosowne uprawnienia), organ powiatowy powziął wątpliwości, czy instalacja ta została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami, a jej lokalizacja nie powoduje zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Następnie organ odwoławczy podał, że wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu wewnętrznej instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej oraz instalacji awaryjnego wyrzutu helu z urządzenia rezonansu magnetycznego, wymagało uprzedniego uzyskania decyzji właściwego organu o zmianie pozwolenia na budowę bądź odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor nie uzyskał żadnej z tych decyzji. Według organu II instancji analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów pozwala na stwierdzenie, że wątpliwości organu powiatowego w przedmiotowej sprawie są uzasadnione. Wprawdzie inwestor złożył oświadczenia producenta rezonansu magnetycznego oraz Biura [...] K. A. że montaż [...] został dokonany zgodnie z wytycznymi producenta, jednakże stwierdzenie takie nie jest jednoznaczne ze spełnieniem obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa zdrowia i życia osób, korzystających z ciągu komunikacyjnego, przez który przebiega odcinek[...] . Poza wytycznymi producenta rezonansu, inwestor nie przedstawił dokumentacji technicznej, dotyczącej ich wykonania, inwentaryzacji wykonanych robót ani ich oceny technicznej w zakresie zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami, wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Spółka A. z siedzibą w S., zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. błąd w ustaleniach faktycznych, wiążący się z naruszeniem art. 80 K.p.a., polegający na przyjęciu, że rura wyrzutowa została umieszczona niezgodnie z wytycznymi producenta, gdyż znajduje się w ciągu komunikacyjnym, podczas gdy rura ta nie znajduje się w tym ciągu, a sam producent, a także instalujący urządzenie wykonawca, potwierdzili, iż została ona wykonana i zainstalowana zgodnie z wytycznymi producenta rezonansu magnetycznego – firmy[...] , 2. naruszenie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż zachodzą okoliczności wskazane w tym przepisie, tj. istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, 3. naruszenie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że stroną w niniejszym postępowaniu są podmioty niebędące inwestorem oraz innym uczestnikiem procesu budowlanego, w tym także podmiot niebędący właścicielem obiektu budowlanego. Na tej podstawie, wniosła o uchylenie postanowień organów I i II instancji. W uzasadnieniu skarżąca Spółka podniosła, że organ podzielając stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów podniesionych w zażaleniu. W uzasadnieniu postanowienia szeroko opisał stanowisko skarżącego oraz organu I instancji, brak jest natomiast własnych i rzeczowych - odnoszących się do zarzutów - ocen organu II instancji. Kontrola instancyjna w takiej sytuacji miała charakter czysto iluzoryczny. Skarżąca wskazała, że całkowicie bezpodstawne jest ustalenie, iż rura wyrzutowa znajduje się na ciągu komunikacyjnym. Wynika to już z samego opisu przyjętego przez inspektora, a mianowicie, że wychodzi ona przez stropodach, który co do zasady nie jest ciągiem komunikacyjnym. Nieuzasadnione w związku z tym jest stwierdzenie, że takie wykonanie jest sprzeczne z wytycznymi producenta. Na tę okoliczność przedstawione zostało oświadczenie producenta, w którym wprost stwierdza się, że rura awaryjnego wyrzutu helu (tzw.[...] ) dla rezonansu produkcji [...] , znajdującego się w Ośrodku w S. ul. [...] została wykonana zgodnie z wytycznymi firmy[..] . Ocena dokonana przez organy stanowi dowolną, a przede wszystkim sprzeczną z istniejącymi dokumentami, ocenę materiału dowodowego, co tym samym narusza art. 80 k.p.a. Dalej skarżąca zarzuciła, że sam fakt wykonania robót niezgodnie z projektem, nie jest wystarczająca podstawą do nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy. Tymczasem z uzasadnienia postanowienia wynika wprost, że jedyną podstawą nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej i inwentaryzacji było stwierdzenie samowoli budowlanej. Organ w żaden sposób nie wykazał, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów lub robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu budowlanego. W tym celu nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, a z pewnością nie dokonał szczegółowej analizy całej sprawy. Można więc stwierdzić, że obok powołanych przepisów naruszył także art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Cały ciężar dowodzenia w tym zakresie przerzucił na inwestora zmuszając go do przedstawienia kosztownej i pracochłonnej ekspertyzy dotyczącej prac, co do których tak naprawdę brak jakichkolwiek uzasadnionych zastrzeżeń z punktu widzenia art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Według skarżącej prace, których wykonanie niezgodnie z projektem jej się zarzuca, to nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, a tym samym są one dopuszczalne i nie wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W dokumentacji projektowej w rzucie poziomym miejsca instalacji wyrzutu helu, jest zaznaczony otwór w stropodachu, co jednoznacznie wskazuje, że będzie przezeń wydostawał się na zewnątrz element urządzenia. W tym stanie rzeczy organy nadzoru budowlanego, są w stanie dokonać samodzielnych ustaleń, tym bardziej, że dysponują wytycznymi producenta, oświadczeniem wykonawcy, a dodatkowo oświadczeniem przedsiębiorstwa Siemens. Skarżąca uważa także, iż nieprawidłowo zostały określone strony postępowania, czym również naruszono art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W postępowaniu wpadkowym, stroną może być jedynie podmiot, na którego nałożono obowiązek sporządzenia ekspertyzy. Niesłusznie więc organy jako strony w tym wypadku traktują Pomorski Ośrodek [..] ., Spółkę A. oraz Powiat S., który nie jest nawet współwłaścicielem nieruchomości na której inwestycja jest prowadzona. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej jako "P.p.s.a." Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według kryterium zgodności z przepisami prawa doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie to wydane zostało z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego - w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego - mogą nałożyć w drodze postanowienia na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przesłanką zastosowania cytowanego przepisu jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego - organ jest uprawniony do wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w każdym przypadku, gdy poweźmie wątpliwości w tym zakresie. Nie można jednak nie zauważyć, że przesłanką pierwotną zastosowania ww. przepisu jest stwierdzenie przez organ wykonania robót budowlanych a dodatkowo roboty te winny wzbudzać wątpliwości co do jakości ich wykonania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie w swoim postanowieniu organ I instancji w ogóle nie określił jakich robót budowlanych dotyczyć ma ekspertyza techniczna, do której przedłożenia zobowiązane została skarżąca Spółka. Wręcz przeciwnie, z treści rozstrzygnięcia wynika, że to skarżąca Spółka, poprzez wykonacie inwentaryzacji, ma ustalić zakres samowolnie wykowanych robót budowlanych. W tym miejscu wskazać należy, że przepis art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane daje organom nadzoru budowlanego uprawnienie do nałożenia obowiązku złożenia ekspertyzy czy oceny technicznej, nie upoważnia jednak do nałożenia obowiązku przedłożenia jakichkolwiek innych dokumentów, w szczególności inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. II OSK 177/06, LEX nr 340191 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2009 r., sygn. VII SA/Wa 567/09, LEX nr 574350). Organ odwoławczy, nie dostrzegając tej wady i utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, naruszając tym samym przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U.z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej: "K.p.a.". Opisane powyżej działanie organów uznać należy za niedopuszczalne, bowiem w istocie, jak słusznie podniesiono w skardze, organy przerzuciły na skarżącą Spółkę obowiązek określenia zakresu wykonach robót budowlanych, których dotyczyć ma ekspertyza techniczna. Natomiast z przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wynika, aby wątpliwości dotyczyć mogły zakresu wykonanych robót budowlanych. Rolą organu jest ustalenie jakie roboty wykonano oraz wykazanie, że występują wątpliwości co do jakości ich wykonania. Trudno sobie wyobrazić, że organ nie mając wiedzy jakie dokładnie roboty wykonano, jednocześnie ustalił, że są one wątpliwej jakości. Wydanie rozstrzygnięcia w sprawie bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego narusza przepis art. 7 oraz art. 77 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszeniem ww. przepisów jest również brak w aktach jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że odcinek rury awaryjnego wyrzutu helu, umocowany do ściany budynku sąsiadującego z budynkiem pracowni, znajduje się bezpośrednio w ciągu komunikacyjnym. Organy obu instancji w swoich rozstrzygnięciach twierdzą, że taka sytuacja ma miejsce, natomiast strona skarżąca zaprzecza temu faktowi. Sporządzony przez organ I instancji w dniu [...] r. protokół oględzin samowolnie wykonanych przez skarżącą Spółkę robót budowalnych w ogóle nie odnosi się do tej okoliczności. W takiej sytuacji Sąd nie jest w stanie zweryfikować twierdzeń którejkolwiek ze stron. Zaznaczyć jednak należy, że przepisy art. 7 i 77 K.p.a. nakładają na organy obwiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut skargi naruszenia przez organy art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że stroną postępowania są podmioty niebędące inwestorem oraz innym uczestnikiem procesu budowlanego. Skarżąca trafnie wskazała na ugruntowane w orzecznictwie sądów adminsiatrcyjnych stanowisko, że przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane służy podmiotowi, na które nałożono obowiązek sporządzenia ekspertyzy, a nie właścicielowi nieruchomości sąsiedniej, choćby to na jego wniosek wszczęto postępowanie w sprawie odstępstw od pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające. W sprawie wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisów art. 200 P.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organy dokładnie ustalą stan faktyczny sprawy zarówno w zakresie rodzaju samowolnie wykonanych przez skarżąca Spółkę robót budowlanych, jak również szczegółowo wskażą, jakie wątpliwości co do jakości wywołują wykonane roboty.