II SA/Sz 1311/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lutego 2018 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2017 r. D. L., zwróciła się do Burmistrza B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z dwoma lokalami mieszkalnymi w każdym z budynków (zabudowa bliźniacza) z garażami w bryle budynku wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą przy ul. [...] w M. , działka nr [...], obręb M., gmina B.. Wniosek został uzupełniony pismem z 13 lutego 2017 r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i ust. 4, art. 52, art. 53 ust. 1 i ust.3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 roku, poz. 778 ze zm.), Burmistrz B. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ze względu na niezgodność planowanej inwestycji z ustalonymi w analizie urbanistycznej parametrami, tj. linią zabudowy, wskaźnikiem intensywności zabudowy, wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrią dachu. Kwestionując wskazaną decyzję D. L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła od niej odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Jednocześnie odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3, 4, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także naruszenie przepisów art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a. Zdaniem odwołującej się, w niniejszej sprawie istnieją podstawy, aby ustalić warunki zabudowy zgodnie z jej żądaniem zawartym we wniosku, jednakże wskutek niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ I instancji, w szczególności ze względu na wyznaczenie zbyt małego obszaru analizowanego, a także ze względu na nieprawidłowe zastosowanie przytoczonych przepisów rozporządzenia odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Rozpoznając złożone odwołanie decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium przytoczyło treść przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną podjętego rozstrzygnięcia, w tym art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyjaśniło, że ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu odbywa się poprzez wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zdaniem Kolegium, badana decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z powołanymi przepisami. W niniejszej sprawie analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne. Badana decyzja nr [...] posiada dwa załączniki: tekstowy, zawierający wyniki analizy urbanistycznej, oraz mapowy. W załączniku tekstowym wskazano, że analizę urbanistyczną sporządzono w obszarze analizowanym wyznaczonym w odległości 126 m wokół granic terenu inwestycji, co stanowi trzykrotność frontu działki mierzącego 42 m. Jednocześnie wyjaśniono, że co prawda przepisy powyższego rozporządzenia dopuszczają inny sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, w tym polegającego na wyznaczeniu obszaru w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jednakże w przedmiotowej sprawie taka potrzeba nie występuje. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że wyznaczony obszar analizowany jest wystarczający do stwierdzenia, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację występującej w obszarze funkcji zabudowy, i wystarczający do określenia wszystkich parametrów nowej zabudowy. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, brak jest podstaw do uznania, że obszar analizowany jest niezgodny z § 3 rozporządzenia. W oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej organ odwoławczy ustalił, że w obszarze analizowanym dominują grunty rolne, a zabudowę mieszkaniową cechuje rozproszenie. Brak jest również podstaw do uznania, aby poza wyznaczonym obszarem znajdowała się zabudowa stanowiąca wraz z zabudową mieszczącą się w wyznaczonym obszarze jeden układ urbanistyczny, co mogłoby uzasadniać wyznaczenie obszaru w większym promieniu aniżeli trzykrotność frontu działki. Biorąc powyższe pod uwagę niezgodne z § 3 rozporządzenia byłoby rozszerzanie obszaru analizowanego w celu poszukiwania zabudowy o parametrach zbliżonych do parametrów planowanej inwestycji. W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że planowana inwestycja dotyczy budowy zespołu trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z dwoma lokalami mieszkalnymi w każdym z budynków (zabudowa bliźniacza). W oparciu o wyniki z analizy urbanistycznej Kolegium ustaliło, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, zabudowa mieszkaniowa o charakterze zagrodowym, rolnicza wraz z budynkami gospodarczymi i garażowymi. Spełniony został zatem wymóg kontynuacji funkcji zabudowy. Jednakże w ocenie organu, planowana inwestycja wykracza poza dopuszczalne poziomy w kwestii linii zabudowy, wskaźnika zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Argumentując swoje stanowisko organ podniósł, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - droga gminna, działka nr [...], ul. [...]. Burmistrz B. ustalił obowiązującą linię zabudowy w odległości 15 m od granicy z działką drogową nr [...]. W związku z tym, że przedmiotowa inwestycja zakłada usytuowanie budynków w odległości 9,5 m, 23 m oraz 37 m od granicy z działką drogową nr [...], zatem stoi w oczywistej sprzeczności z wyznaczoną obowiązującą linią zabudowy, a w konsekwencji uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy zgodnie z żądaniem inwestora wyrażonym we wniosku. Odnosząc się do kwestii wskaźnika zabudowy organ odwoławczy wskazał, że stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik zabudowy ustala się w oparciu o średnią tego parametru z obszaru analizowanego. W oparciu o wyniki z analizy urbanistycznej organ ustalił, że średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,065. Z kolei, z informacji zawartych we wniosku inwestora wynika, że zrealizowanie planowanej zabudowy doprowadzi do zabudowy działki inwestycyjnej na poziomie 0,2. Powyższe znacznie przekracza średnią z obszaru analizowanego. Jednocześnie organ podkreślił, że w obszarze analizowanym nie występuje żadna działka zabudowana w stopniu zbliżonym do oczekiwanego przez inwestora 0,2. Brak jest zatem podstaw do uznania, aby w niniejszej sprawie zaistniała szczególna sytuacja uzasadniająca zastosowanie wyjątku określonego w § 5 ust. 2 rozporządzenia. W tej sytuacji, Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem Burmistrza B., że planowana inwestycja nie mieści się w granicach ustalonego parametru wskaźnika zabudowy. Rozważając kolejną kwestię dotyczącą ustalenia szerokości elewacji frontowej Kolegium powołało się na treść § 6 ust. 1 rozporządzenia zgodnie z którym przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej bierze się pod uwagę średnią z obszaru analizowanego oraz stosuje 20% tolerancję do tak ustalonej wartości. W analizie urbanistycznej wskazano, że średnia szerokość elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego wynosi 13,3 m, zatem ustalono ten parametr w przedziale od 10,6 do 16 m. Mając na względzie, że szerokość elewacji frontowych planowanych budynków wynosić ma 13 m każdy, organ przyjął, że zostały spełnione wymagania dotyczące tego parametru. Odnosząc się do kwestii wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej Kolegium powołało się na treść § 7 ust. 1 rozporządzenia, którą ustala się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. W związku z tym, że na sąsiednich działkach brak jest zabudowy, zatem parametr ten ustala się w oparciu o średnią z obszaru analizowanego stosownie do § 7 ust. 3 rozporządzenia. W oparciu o wyniki analizy urbanistycznej organ ustalił, że w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od 2,5 do 5 m, a skoro inwestor wnioskuje o ustalenie tego parametru w przedziale od 3,5 do 7 m, zatem za prawidłowe uznało Kolegium stanowisko organu I instancji, że planowana zabudowa nie mieści się w granicach ustalonego parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Analizując problem parametru geometrii dachu, organ przytoczył treść § 8 rozporządzenia, zgodnie z którym parametr ten ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Jednocześnie podkreślił, że zasady ustalania parametrów geometrii dachu nie są tak rygorystyczne jak w przypadku pozostałych parametrów, tym nie mniej nie mogą one być ustalane w sposób dowolny, zwłaszcza w kwestii wysokości głównej kalenicy. W oparciu o analizę urbanistyczną organ ustalił, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o wysokości głównej kalenicy w przedziale od 7 do 10 m i kącie nachylenia połaci w przedziale od 40 do 45 stopni. Inwestor wnioskował o ustalenie wysokości głównej kalenicy na poziomie 12 m i kącie nachylenia połaci dachowych w przedziale od 25 do 45 stopni. Zdaniem Kolegium, w kwestii kąta nachylenia połaci dachowych istnieje możliwość ustalenia tego parametru zgodnie z oczekiwaniem inwestora, bowiem tego parametru nie ustala się w tak rygorystyczny sposób jak w przypadku pozostałych parametrów. Jednocześnie organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że planowana inwestycja w kwestii wysokości głównej kalenicy wykracza poza ustalenia wynikające z analizy urbanistycznej. W obszarze analizowanym nie występuje bowiem żadna zabudowa o wysokości głównej kalenicy takiej jak wnioskowana przez inwestora, tj. 12 m. W podsumowaniu organ odwoławczy podniósł, że planowana inwestycja w kwestii obowiązującej linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu nie mieści się w granicach ustalonych w wynikach z analizy urbanistycznej, a w konsekwencji za prawidłowe uznał rozstrzygnięcie organu I instancji. Nie zgadzając się z powołaną decyzją D. L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Jednocześnie wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i uchylenie decyzji Burmistrza B. z dnia [...] r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji D. L. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy już istniejącej, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy, w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do odmiennych wniosków; - § 7 i § 8 ww. rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że wnioskowana wysokość elewacji frontowej budynków oraz geometria dachu są niezgodne z cechami istniejących budynków, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy, w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do odmiennych wniosków. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj.: - art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyrażające się w nierozpoznaniu – w toku prowadzonego postępowania administracyjnego – wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych prezentowanych przez stronę; - art. 8 k.p.a. – poprzez prowadzenie postępowania w sposób zmniejszający zaufanie obywateli do organów Państwa, wyrażające się w szczególności w nierozpoznaniu – w toku prowadzonego postępowania administracyjnego – wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych prezentowanych przez stronę, a w szczególności kilkakrotne wydanie decyzji w tej samej sprawie sprzecznych ze sobą; - art. 77 k.p.a. – poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, wyrażające się w jednostronnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, nieuwzględnienie w wydanym rozstrzygnięciu dowodów przemawiających na korzyść skarżącego. Zdaniem skarżącej, organ I instancji w żaden sposób nie wykazał, jakimi okolicznościami kierował się wyznaczając przyjęty w decyzji obszar analizowany. Podkreśliła, że przeznaczenie dwóch z trzech przyjętych do analizy nieruchomości spełnia funkcje mieszkaniowe, tak jak w przypadku inwestycji planowanej, z kolei trzecia z nieruchomości przyjętych do analizy realizuje cele usługowe. Stwierdziła, że przyjmując założenia poczynione przez organ I instancji w zakresie obszaru analizowanego niezrozumiałe dla niej jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pensjonatu na działce nr [...], która to zabudowa odbiega od zabudowy jednorodzinnej występującej na tym obszarze. Zdaniem skarżącej, w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętej planowaną inwestycją nie istnieje na chwilę obecną żadna zabudowa, która mogłaby stanowić podstawę do rzeczywistego ustalenia obszaru analizowanego. Zbyt daleko idące jest przyjęcie za obszar analizowany oddalonych od planowanej inwestycji nieruchomości. Nie bez znaczenia dla sprawy, pozostaje, że organ I instancji w błędny sposób ustalił łączną powierzchnię planowanej zabudowy przyjmując, że wynosi ona w ramach trzech budynków 540 m2 , bowiem w ocenie skarżącej w niniejszej sprawie każdy z budynków planowanych w ramach inwestycji winien być pod względem powierzchni oceniany odrębnie, gdyż będzie budynkiem wolnostojącym. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium badania zgodności z prawem, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga jest niezasadna. Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy decyzji wydanych w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.),zwanej dalej "u.p.z.p.", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Jak wynika z ustaleń organów orzekających w sprawie, D. L. wystąpiła do Burmistrza B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z dwoma lokalami mieszkalnymi w każdym z budynków (zabudowa bliźniacza) z garażami w bryle budynku wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] obręb M.. Inwestorka dołączyła do wniosku kopię mapy zasadniczej w skali 1:500 oraz załącznik graficzny. W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu niezbędne jest sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W oparciu o wyniki tej analizy osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy. Poprawność analizy, trafność wypływających z niej wniosków, które winny znaleźć odzwierciedlenie w projekcie decyzji, wywiera zasadniczy wpływ na końcowy wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany został ustalony prawidłowo, zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa w aspekcie naczelnej zasady zachowania ładu przestrzennego, albowiem celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienia już istniejących układów urbanistycznych. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kwestionowała wyznaczenie przez organ obszaru analizowanego, wskazując na etapie postępowania administracyjnego, że obszar ten jest za mały, albowiem nie obejmuje zabudowy, podobnej do tej, którą planuje zrealizować, by w skardze stwierdzić, że obszar ten jest większy niż konieczny do ustalenia zasady dobrego sąsiedztwa i wystarczające byłoby przyjęcie do porównania istniejącej zabudowy na działkach [...], [...] i 381. Z kolei ujęcie w obszarze analizowanym dz. nr [...], na której zlokalizowany jest pensjonat, odbiega od zabudowy zrealizowanej na tym obszarze. Skarżąca twierdzi, że bezpośrednio przyległy obszar winien być podstawą ustalenia ładu przestrzennego dla inwestycji realizowanej. Przypomnieć w tym miejscu należy, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Szerokość elewacji frontowej działki skarżącej wynosi 42 m, natomiast trzykrotność tej wielkości przyjęta jako granica obszaru analizowanego wynosi 126 metrów. Jak słusznie zauważyły organy, obszar, na którym skarżąca zamierza zrealizować planowaną inwestycję, ze względu na tereny upraw rolnych cechuje zabudowa rozproszona (cztery nieruchomości zabudowane, w tym trzy domami jednorodzinnymi i jedna budynkiem usługowym - pensjonatem). W bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej znajdują się tereny rolne niezabudowane. W ocenie Sądu, zważywszy na przepis § 3 rozporządzenia, obszar analizowany został ustalony prawidłowo, albowiem wzięto pod uwagę, że działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów oraz osób trzecich tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie i bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej na obszarze analizowanym. W konsekwencji, w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, pozwalając na zachowanie lub uzupełnienie charakteru występującej zabudowy. Między innymi z tego powodu granice obszaru analizowanego nie są ustalane przez podmiot wnioskujący o wydanie decyzji o warunkach zabudowy lecz osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów, posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, która również sporządza projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). W rozpoznawanej sprawie brak zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej spowodował brak możliwości ustalenia obowiązującej linii zabudowy (§ 4 rozporządzenia) i z tego powodu organ przyjął wymaganą ustawą o drogach publicznych odległość sytuowania budynków od dróg gminnych w terenach niezabudowanych wynoszącą 15 metrów (art. 43 ust. 1 Lp.3 ustawy o drogach publicznych). Zdaniem Sądu, tak ustalona obowiązująca linia zabudowy jest prawidłowa i jedynie możliwa do ustalenia przy braku możliwości przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Skarżąca, w myśl art. 43 ust. 2 ustawy o drogach, ma prawo wystąpić o zgodę zarządcy drogi na odstąpienie od odległości wynikającej z tabeli przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, jednakże w aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodów świadczących o tym, że o taką zgodę występowała. W kontrolowanej sprawie sporna jest również kwestia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, geometria dachu oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Organy obu instancji trafnie wskazały, iż dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Organy prawidłowo ustaliły na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,065. W najbliższym sąsiedztwie działki skarżącej nie występują nieruchomości o tak wysokim wskaźniku zabudowy, jak żąda tego inwestorka, tj. 0,2 (trzy budynki o łącznej powierzchni zabudowy 540 m2) na działce [...] o pow. [...] m2. Odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego jest możliwe, ale tylko wtedy gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Z analizy sporządzonej taka możliwość nie wynika, a wręcz podkreślone zostało znaczne przekroczenie średniego wskaźnika zabudowy. Nie jest zasadny zarzut skargi, że każdy z budynków winien być pod względem powierzchni oceniany odrębnie. Taka ocena byłaby możliwa w sytuacji, gdyby każdy z budynków był przypisany do odrębnej działki. Skoro budynki są posadowione na jednej działce, to powierzchnia zabudowy podlega zsumowaniu, albowiem dotyczy tylko jednej działki. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia) na obszarze analizowanym wynosi od 2,5 do 5 metrów w sytuacji, gdy skarżąca planuje budowę budynków o wysokości elewacji od 3,5 do 7 m. Nadto, dachy budynków występujących w obszarze analizowanym (dwu i wielospadowe) mają kąt nachylenia od 40-45 stopni z kalenicą sytuowaną w układzie zbliżonym do równoległego lub prostopadłego na wysokości od 7do 10 metrów. Część budynków niemieszkalnych ma dachy płaskie. Skarżąca we wniosku parametry dachu określiła na od 25-45 stopni zaś maksymalna wysokość budynku na 12 metrów. Zasadna jest zatem ocena organów, że planowana zabudowa nie spełnia wymogów określonych w art. 61 u.p.z.p. co do linii zabudowy, planowanego wskaźnika intensywności zabudowy z cechami zabudowy istniejącej oraz wysokości elewacji frontowej i geometrii dachu z cechami istniejącymi w budynkach znajdujących się w obszarze analizowanym, chociaż w odniesieniu do ostatniego z parametrów Kolegium słusznie zauważyło, że istnieje możliwość ustalenia go zgodnie z oczekiwaniem inwestora. Podsumowując, Sąd w składzie orzekającym w niniejszym postępowaniu uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Nie ma w niniejszej sprawie miejsca sytuacja, gdzie wątpliwości nie zostały rozstrzygnięte na korzyść inwestora. Nie występują tu bowiem wątpliwości, a znaczne odstępstwo od średniej w zakresie powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, co znajduje uzasadnienie w analizie urbanistycznej sporządzonej w sprawie, będącej podstawą wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Przypomnieć również należy, że skarżąca kwestionowała uwzględnienie w obszarze analizowanym budynku usługowego, którego parametry odbiegają od tych, które cechują zabudowę jednorodzinną. Jednak nawet nieuwzględnienie tego budynku o wysokości głównej kalenicy od 7-10 metrów nie spowodowałoby spełnienia wymogów jakie określiła skarżąca we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy Sąd, skoro zarzuty skargi okazały się niezasadne, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.